深化农村集体产权制度改革壮大集体经济

深化农村集体产权制度改革壮大集体经济

黄延信：本刊编委会委员，农业部农村合作经济经营管理总站巡视员

习近平总书记在党的十九大报告中高度重视农业农村农民问题，强调必须始终将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，并将乡村振兴提升至国家战略，这是新时代我国城乡发展关系的重大战略性转变，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要内容，完全符合农村发展实际。实施乡村振兴战略，要通过改革提供发展动力。“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权利，壮大集体经济”，则指明新时代深化农村改革的目标任务，是推动农村改革的根本遵循。要认真落实习近平总书记讲话精神，深化农村集体产权制度改革，为实施乡村振兴战略提供有效的制度保障。

一、深化农村集体产权制度改革

为落实党的十八届三中全会赋予农民更多财产权利的改革要求，经党中央、国务院批准，2015年农业部等部门在全国29个县市开展“积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点”，试点在开展集体资产清产核资、确认集体经济组织成员身份、集体资产折股量化、赋予农民对集体资产股份权能等方面取得积极进展。中央深改组第三十次会议听取了《关于农村集体资产股份权能改革试点情况的报告》，指出改革符合农村实际，试点方向和路径正确，要坚定不移向前推进。在总结试点经验和深入理论研究基础上，2016年底中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对改革作出顶层设计和全面部署。目前，改革已在全国100个县开展试点，改革大幕已开启。习近平总书记在十九大报告中提出要深化农村集体产权制度改革，对这项改革的提法由“稳步推进”改为“深化”，表明党中央对改革的高度重视和深思熟虑，也提出新的更高要求。

深化农村集体产权制度改革，就是将改革从广度和深度两个方面向纵深推进。就改革覆盖范围而言，应由试点县市扩大至所有县市，从部分村组扩大至所有村组，尤其是广大农牧地区的农村。中央提出的改革任务，若仅在小范围内试点，不在面上推开，就谈不上深化改革。产权制度改革不是大城市郊区农村和发达地区农村才有需要，越是经济欠发展的农村越需要改革产权制度。这是坚持农村集体所有制、发展农村集体经济、促进农民增收的需要。农村传统产权制度资产归属不清晰、管理不严、经营不活、分配不公，不适应市场经济条件下农村经济发展需要，完善农村基本经济制度和经营制度，必须改革不适应生产力发展要求的产权制度。中西部地区农村集体经济组织主要拥有资源性资产，发展农村经济、增加农民收入，必须盘活农村各类资产，也必须通过产权制度改革实现。现代产权制度不适应农村、西部农村不需要产权制度改革的说法，既不符合改革理论逻辑，也不符合改革开放以来我国农业农村改革发展实际。

就改革深度而言，中央关于稳步推进农村集体产权制度意见提出的改革任务，在全国农村地区均应在尊重农民群众意愿基础上逐项精准推进至全面完成。改革要啃硬骨头，要趟深水区，要触及深层次的体制问题。坚决破除一切不适应实施乡村振兴战略的思想观念和体制机制弊端；要冲破利益固化的藩篱，从根本上打破束缚农村集体经济发展的体制障碍；应加快建设重要的根本性制度；应改变不适应市场经济发展要求的思维观念，应与时俱进创新相应理论。

深化农村集体产权制度改革，一是全面开展集体资产清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，切实防止集体资产流失，这项工作要在2019年基本完成。在清产核资基础上，将农村集体资产所有权确权至不同层级集体经济组织的成员集体，并建立健全管理制度。二是科学确认集体经济组织成员身份，依据有关法律法规，按尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体资产积累的贡献，协调平衡各方利益，做好成员身份确认工作，解决成员边界不清问题。三是将集体经营性资产以股份或份额形式量化至本集体成员，作为其参加收益分配的基本依据。这项改革力争用5年左右时间完成。资产量化并非“分光吃光”，要保持资产完整性，便于经营和保值增值。改革只能在农村集体经济组织内部开展。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定；股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，即一经量化实行固化管理。

二、保障农民财产权利

保障农民财产权利，即保障农民各种合法财产权利。包括集体所有的资产权利和农民个人合法财产权利。集体资产权利包括作为集体经济组织成员享有的对集体土地的承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。

保障农民土地承包权，核心是搞好集体土地承包经营权确权颁证，赋予农民长期有保障的土地使用权，土地承包经营权长久不变。需强调的是，农村集体所有的土地是以家庭为单位只是承包经营，不是按人承包经营，只要是在承包初期获得承包土地的家庭，其衍生人口不存在无承包地的问题。虽然以农户家庭为单位承包集体土地，但在初始承包时，农户在册家庭人口均获得土地承包经营权，起点公平。1993年中央决定，在原定耕地承包期到期后，再延长三十年不变，只是承包期顺延，并未按当时的实有人口调整并重新承包土地；十九大报告提出第二轮土地承包期到期后再延长三十年，仍为原土地承包期的顺延，未按调整后现有人口重新承包土地。

保障农民集体资产权利，即赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承权。通过建立集体资产股权登记制度，将成员对集体资产股份的占有权落到实处；通过建立健全收益分配制度，将收益分配权落到实处；要探索农民持有集体资产股份有偿退出的具体办法，为退出所持集体资产股份提供可行路径；探索集体资产股份抵押、担保贷款的办法，使集体资产股份具有信用；指导集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的具体办法。

保障农民财产权利，按不动产统一登记规定，加快农村集体经济组织和农民个人所有的不动产依法登记，使产权发生效力，得到有效法律保护，使农民财产产生信用，拉动信贷资金投向农业和农村。国土资源部颁布《不动产登记暂行条例实施细则》明确指出，不动产登记应依照当事人申请进行，集体土地所有权登记由集体经济组织代为申请；依法取得宅基地使用权，可单独申请宅基地使用权登记；依法利用宅基地建造住房及其附属设施，可申请宅基地使用权及房屋所有权登记。这一细则虽于2016年1月1日施行，但大多数农民并不知情。应加强政策宣传，让农民了解法规和政策规定，让农村财产在法律上合法化。

三、壮大集体经济

壮大集体经济，即要发展新型集体经济，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制。新型集体经济之“新”体现在其为集体成员边界清晰、集体产权关系归属明确的股份合作经济，而非传统“一大二公”的集体经济；对集体资产管理运营坚持市场导向，盘活集体资产，创新经营机制；是个人积极性与集体经营优越性有效结合的新型集体经济，是更具活力和凝聚力的农村集体经济。具体应做好以下工作。

一是应加快建立健全农村集体经济组织，这是发展壮大农村集体经济的组织载体。中央明确要求，凡是有集体统一经营资产的村组特别是城郊村、城中村、经济发达村应建立健全集体经济组织。

二是赋予集体经济组织市场主体地位，方便开展经营。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。集体经济组织要履行好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员的职能。集体经济组织名称，可称为经济合作社，也可称为股份经济合作社。若已开展集体资产股份量化，可称为股份经济合作社；未开展可称为经济合作社。赋予农村集体经济组织市场主体地位，现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。

三是完善农村集体资产权能，盘活农村各类集体资产，增添发展新活力。十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。发展壮大新型集体经济，要清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，激发集体经济组织作为市场主体的内生活力。

四是用好用活中央扶持农村集体经济发展的政策。中央已明确，由政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可量化为集体成员持有的股份。既从政策上解决政府在农村投资、农民投工投劳形成资产的归属以及资产管理运行方式问题，也明确今后农村集体经济组织可更多承担政府在农村的投资，并将其量化为集体成员持有的股份。这对发展农村集体经济是一个利好政策，用好用足此政策，以政府财政补助资金量化促进农村股份合作等改革，实现资金变股金、农民变股东，形成紧密利益联结机制，增强集体经济发展活力和实力，可促进农村集体经济更快更好发展，也是2017年中央一号文件提倡的。