坚持“四个”精准 坚决打赢脱贫攻坚战

坚持“四个”精准 坚决打赢脱贫攻坚战

钟甫宁：本刊顾问，南京农业大学经济管理学院教授

编者按：党的十九大强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。解决好“三农”问题，要实施乡村振兴战略。习近平总书记在报告中指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这是党中央对“三农”工作做出的新的战略部署，是新时期做好“三农”工作的重要指南。为深刻学习领会、准确理解把握实施乡村振兴战略的思想内涵和目标要求，本刊设立“乡村振兴”专栏，特邀专家学者多角度解读乡村振兴战略。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

改革开放以来我国农村和农业经济的发展取得举世瞩目的成就，农村贫困人口也迅速下降：我国农村贫困发生率1978年为97.5%，1990年下降至73.5%，2000年进一步降至49.8%，2010年和2015年分别为17.2%和5.7%。特别是党的十八大以来，脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率进一步降至4%以下。在全球绝大多数国家无法完成联合国有关脱贫的千年目标、部分国家甚至出现贫困人口上升的情况下，中国贫困发生率不仅持续快速下降，且下降速度呈加快趋势，堪称国际扶贫史上的奇迹。

中国奇迹的背后是中国经验。不同于国外主要依靠救助性的转移支付，中国一直坚持开发式扶贫，即主要帮助具有潜在能力的贫困农民通过发展生产增加收入，同时兼顾对丧失能力或暂时不具备能力贫困人口的救助。因此，大量扶贫措施体现为扶持各种规模生产和基础设施的建设、生产和流通服务组织的建设以及提供就业机会（如以工代赈），大量扶贫资金并不直接交付贫困人口，也不仅仅惠及贫困人口。中国农村人口脱贫更得益于国民经济的长期高速增长，为农村劳动力转移、非农收入增长提供了前所未有的机会，为农村和农业经济的发展、农民增收提供了重要的拉动力量，为扶贫事业提供了有力资金支撑。无庸讳言，中国农村贫困人口快速大量脱贫主要得益于经济增长和区域发展；相比之下，特定的或狭义的扶贫资金数量并不大，其所发挥的作用也相对较小。

中国经验与国际实践的差异必然引起不同的评价。所有国际机构和国外学者均高度评价中国脱贫成就及其对全球的贡献，同时也指出中国经验主要依赖于经济增长和区域发展，针对具体贫困户的扶持相对不足，进而提倡和推介瞄准式扶贫。在国内，区域发展、项目类型的开发式扶贫也引发一些有关溢出效应和“精英俘获”的讨论和批评，呼吁有限的扶贫资金应更好地集中用于特定的贫困户，而不是惠及整个区域，甚至让“精英”受惠更多。很容易理解，在普遍贫困的条件下，经济增长和区域发展对脱贫的贡献最大；随着贫困人口数量的持续下降及其分布状况不断变化，针对特定贫困人口的扶贫政策和措施日益凸显其重要性，在瞄准扶贫基础上提出的精准扶贫成为新时期扶贫工作的必然选择。

精准扶贫不等于瞄准贫困人口以救助为重点的转移支付，仍需要坚持开发式扶贫原则，因而需要严格界定扶贫目标、扶贫对象，准确找出贫困的具体原因，根据具体原因制定适宜政策措施以取得最大的实际效果。

一、目标精准

全方位的扶贫需要不同部门的分工协作，首先要区分开发式和救助式两大类不同形式的扶贫目标。有一些贫困人口不具备或较长时期不具备通过生产增收脱离贫困的能力，帮助这部分人脱贫不属于开发式扶贫的目标，应通过不同部门的救助措施保障其基本生活：孤寡老人的基本福利属于养老金体系和民政部门的保障对象；因病致贫、因病返贫是医疗保障体系和民政部门的保障对象；贫困少年儿童的健康、营养、教育是民政、卫生和教育的保障对象；重大自然灾害的受灾人群则是农业保险和民政救灾部门的救助对象。只有具有发展生产、劳动致富潜力的人群才是开发式扶贫的扶助目标。

救助式扶贫的目标是保障贫困人群的基本需要，通过财政兜底方式保障其分享社会经济发展成果的基本权利；保障程度随社会经济发展水平的提高而水涨船高，但任何时候都有一定明确界限。开发式扶贫是帮助具有潜力的人群提高增产增收能力，尽管收入达一定水平后扶持资金会停止提供，但收入水平的持续上升不仅是可能的，而且是提供扶持资金的长远目标。

精准扶贫涉及不同部门的职能，更需要各部门间相互协调与合作。必须对涉及的有关各部门规定明确的目标并考核其工作成效。与此同时，也需要专门的扶贫部门统一收集信息、制定规划、提供建议并协调各部门工作。

二、对象精准

无论是救助式扶贫还是开发式扶贫，首先需要确认扶助对象。目前以家庭人均收入为标准划定统一的贫困线，显然不能满足扶贫对象精准的要求。首先，随着外出务工成为普遍现象，家庭成员部分迁徙的现状对家庭规模和家庭收入的认定带来极大挑战。外出务工人员及其随迁子女是否继续统计在家庭成员中，以及在外打工收入是否计入家庭收入、全部计入还是部分计入（仅计算汇回原住地家庭部分），很大程度上影响贫困人口的认定。其次，全国采用统一的人均收入贫困线标准无法准确反映贫困状况。不同地区的生活习惯不同，衣食住行等基本生活费用有很大差异，比如海南和两广福建南部的农村居民在衣着和住房取暖方面的最低需求就远低于西藏新疆内蒙和东北的农村居民。最后，家庭规模和人口结构也影响贫困的实际程度。家庭的许多支出具有公共性质，与人口规模并不等比例变化，特别是住房和采暖等方面支出，在一定规模内与人口数量无关；即使完全个人性质的基本生活支出（食品服装等）也存在性别和年龄等方面差异，同样需要区别对待。

扶贫对象的精准认定对于救助式扶贫特别重要，救助式扶贫是由政府承担兜底责任，既要保障公共资金的准确使用防止外溢，也要确保不遗漏一个需要救助的对象。当然，开发式扶贫也需要认准扶贫对象，确认扶贫对象是识别贫困原因的基础。

三、原因精准

社会救助式扶贫对象的贫困原因直截了当，也比较容易认定，不必多加讨论。但是，开发式扶贫对象的贫困原因就复杂且不易识别，尤其是不容易认定可以优先改变或者应当优先改变的关键因素。贫困是多维度的现象，其原因也是多方面的。对于有限的公共资金而言，补足影响收入诸多因素的“短板”是提高扶贫工作实际效果的关键。一个具备基本劳动能力的人可能因多种因素陷入贫困状况，有个人因素，也有客观环境因素，更多是个人因素和环境因素交互作用的结果。如果不能精准识别贫困原因，或者不能精准确定贫困原因中的关键因素，就不可能取得预期效果。

一个人要通过正常努力获取收入，不仅需要具备正常的体力和智力，也需要拥有必要的资源禀赋，包括自然资源、资金和人力资本，还需要基本的市场准入条件。就农业生产而言，如果人均自然资源（土地和水）在现有生产条件下过于短缺，或者无法正常进入要素和产品市场，对个人的资金或人力资本支持就发挥不了作用；如果人力资本不足，对个人的资金支持也发挥不了太大作用。即使真的是资金不足，也要区分是一次性启动资金不足，还是需要长期资金支持；后者的深层次原因往往在于环境或者人力资本约束，如果不缓解这些约束，资金不足就可能是长期现象，因而不是开发式扶贫的适当对象。

面临同样的资源环境和市场约束，有人贫困有人不贫困，贫困群体的贫困程度也不同，区别在于个人因素。但不能因为个体差异否认外部条件的作用。当个人因素和环境因素交互作用时，改变个人因素的努力可能事倍功半，而改变环境因素的努力则可能事半功倍，至少有外溢正效应。

四、措施精准

在精准认别贫困原因并且精准认定可以并且应当加强的“短板”之后，就可能选择并实施精准的扶贫措施。救助式扶贫比较简单，通常体现为转移支付，只要精准确定对象，现有的技术手段足以将救助资金交付救助对象。开发式扶贫也可能涉及单纯的转移支付，即对于那些急需启动资金且以后可持续增收脱贫的贫困户，只要提供一次性资助或者扶贫贷款即可。

对于大多数开发扶贫对象而言，提供给个人的一次性资助或贷款往往不能解决问题。缓解自然资源约束需要加强生产性基础设施建设、大范围改变生产类型和技术，因地制宜建立适当的生产合作组织和服务机构，必要时辅之以搬迁脱贫；缓解市场条件约束需要加强交通、通讯、仓储等流通领域基础设施建设，因地制宜建立适当的流通合作组织和服务机构；缓解人力资本的约束可能需要针对个人的培训，也可能需要建立适当的示范、合作和服务组织，从长远看，更需要加强义务教育阶段的投资，提高教育质量。

经过数十年努力，大规模贫困现象已得到根本好转，精准扶贫是新时期扶贫的必然选择。扶贫目标是不让一个人拉下，确保每一个人都能分享改革开放和经济增长成果。因此，需要发挥政府主导扶贫工作的优势，各部门分工协作，确保按计划实现消灭贫困目标。

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1674-9189（2017）05-0005-20