深化农村土地制度改革完善承包地“三权”分置制度

深化农村土地制度改革完善承包地“三权”分置制度

唐 忠：本刊编委会副主任、中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授

王晓睿：中国人民大学博士研究生

习近平总书记在十九大报告中指出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。近年来，要求尽快开展第二次土改的呼声很高，对保持农村基本经营制度稳定不变存在焦虑，中国农村土地制度已成为农业发展的障碍。十九大报告的这一明确宣示，再一次给广大农民吃了定心丸，对巩固和完善我国农村基本经营制度，起到极其重要的作用。

一、对“三权分置”制度创新的理解

农村土地“三权分置”制度创新之处主要在于对土地所有者权利细分与分享这一实践探索。从政策层面的认可与规范，可从两方面分析。

（一）农村土地“承包经营权”内涵的变化

实行家庭承包责任制时，“承包经营权”是农民家庭通过“承包方式”从本集体经济组织处取得土地“经营权”。虽然只有本集体成员有资格承包，但并无“集体是有具体成员的集体”的理论认识和政策表述，此时集体和本集体成员相互对立，强调农民个体通过承包方式取得土地具体经营权，即土地使用权，并未表明集体经济组织成员所有者之一的身份。目前，《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国物权法》等有关法律对集体经济组织的集体所有的表述是“本集体成员”集体所有，集体是有具体成员的集体，在此背景下，“承包经营权”强调的是集体成员之一的成员权利，即所有者之一的权利，这个成员权在承包地上体现为承包经营权，与初始含义发生明显变化。

（二）农地“三权分置”制度创新的核心，是对实践中已发生的土地所有者权利的细分与分享，在政策层面的认可与规范

创新的核心是对所有者权利的细分与分享的认可与规范，不是规范所有者权利主体与其他权利主体（如租地使用者）间关系。承包权是具体某一集体成员对该集体土地享有所有者之一的成员权利，没有某一集体所有者之一的资格，则不享有该集体土地承包权，承包权与所有者资格紧密联系，但在政策层面并无明确规范表述。土地“三权分置”制度，通过明确设置“集体所有权、成员承包权”方式，对农村土地所有者权利，事实上已发生的细分与分享，给予认可与规范，使农村土地集体所有制“集体”具体化，是具有成员概念的“成员整体”，不是抽象的与其成员对立的集体。在此制度下，“成员整体”的集体，拥有土地所有权，但按一定期限和一定份额（一般为平均）分配给其成员形成承包权，当土地以承包方式分配（不是出租）给其成员后，集体保留承包到期后的处置权，成员享有承包期内的其他权利，如使用、收益等权利；成员整体的集体权利（集体所有权），与成员个体的成员权利（承包权），共同构成完整意义上的土地所有者权利。

因此，土地“三权分置”制度创新很好地处理了集体所有制下成员整体的“集体”与组成集体的成员“个体”（目前以农户家庭为单位）间的土地财产权利关系。

二、对完善农村土地制度的建议

（一）应进一步明确土地集体所有制内涵

农村土地制度在所有制方面需进一步明确，而不是使用制方面。应明确农村土地集体所有，是该集体某一时点或某一时间段内具体成员集体所有，与他人无关。集体所有的范围在具体成员范围内，某一集体与其他集体间与土地关系，与国家间土地关系，是不同所有权主体间关系，边界必须清晰。

（二）在坚持土地集体所有制前提下，允许探索不同的具体实现形式

实际调研中发现，各地集体所有制实现形式不尽相同。四川省某县，约100个行政村中，29个村坚持土地五年一调整，集体经济组织成员认定五年一变化，而该县其他三分之二行政村承包期内不调整土地，成员不变化。同一集体经济组织内，对应不同集体资产时，成员也不同，分配承包地时与其他集体资产量化改革，具体对应人员并不完全一致，不同村做法也不同。需要思考的是：在农村土地集体所有制实现形式上，是追求全国完全一致化，还是允许在一定前提下有所差别，给地方适当选择权；是否认可各地农民在集体范围内形成的制度。总体而言，应允许不同地方探索适合地方实际的实现方式。如承包期内，集体成员为动态还是固定，若成员固定，固定在哪个时点；若成员为动态，流动方式是什么。由调研情况可知，约三分之一的地区实行起点公平，承包期内放弃动态调整；三分之二的地区仍存在动态调整。若当地居民认可，制度前后保持一致，调整与否由集体经济组织成员多数意见决定。

（三）应进一步明确承包权所有者权利性质

将“承包权”一词专门化和法律化，是指农村集体经济组织成员通过承包方式取得并持有本集体具体地块一定期限的成员所有权，属于分享所有权性质，不是完整所有权。因此，承包权属于物权范畴。在此情况下，应废止“承包经营权”这一易引起误会的政策术语，只使用“承包权”。

（四）租赁土地的使用权无抵押价值

承包农户承包自身持有土地的使用权（经营权），与其他经营主体从承包农户流转租土地的使用权（经营权），性质完全不同，前者出租将产生地租。因此，承包农户将自己的承包地抵押，实质是以未来一定时期租金作担保。租赁的土地若按市场租金租入后再出租，所得租金应与其付出租金相同。若租赁土地时已一次性支付流转期内（如10年）全部租金，经营权抵押实质是以已预付的地租为担保，因为土地再流转产生的地租可以偿债。但现实情况是，转入土地者因无力一次付清全部地租，将刚流转来大多只支付第一年地租的土地拿去抵押贷款，若第二年债务无法清偿，银行将其抵押土地的经营权再流转时发现，第二年租金尚未支付给转出土地的农民，再流转的租金若归还转出土地的农民，银行遭受损失；若归还银行，转出土地农民无法获得地租。因此，年租制下流转而来的土地经营权无抵押的经济价值。

（五）租赁土地的经营权不宜物权化，政府不应颁证

租赁土地的经营权是由当事双方所签土地流转合同约定的权利。其期限、租金水平与支付方式、支付时间、承租人是否可自行再流转等均由合同约定，合同也可能因某种原因中止，因此合同是个案化的。政府为此类经营权发证，一是证书无法统一，二是证书效力低于合同效力，且当合同中止（合同期限内停止执行）时，证书失效，缺少实际意义。可改为土地流转合同登记制度，即坚持不动产权利未经登记不能生效原则，对经营权流转实行登记。

（六）纠正部分地方下达土地流转指标行为

土地流转与新型经营主体发育，首先是市场行为，存在一个发展过程，地方政府可对其给予鼓励、引导和支持，但不应下达行政指标强制推行，应纠正下达指标并考核的做法。