资源型城市转型过程中的人员安置问题研究

霍仕俊

【摘 要】随着中国经济增速放缓，以煤炭、钢铁为主要城市面临产业结构， 生产方式亟待转变的问题，如何依据城市的优势转变目前面临的资源枯竭问题，如何转 型，以及转型过程中人员如何安排等问题需要研究。

【关键词】资源 转型 安置

中图分类号：G4 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2017.02.207

党的十八大提出，要大力推进生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。资源型城市， 随着多年的开采，面临着资源枯竭、企业破产、生态环境严重破坏、经济结构失衡、失业和贫困人口增多、替代产业发展乏力等经济社会问题。那么如何依据城市的优势转变目前面临的资源枯竭问题，如何转型，以及转型过程中人员如何安排等问题需要研究。

一、资源型城市现存的问题

（一）产业结构不合理，工业企业产能过剩，产业链延伸长度不够

产业机构？主要还是局限于资源开采和资源的初步加工制作，依赖资源的开发而建立的低端产业链的格局尚没有完全打破，第一、第二产业在整个地区经济的比重还占大头，第三产业的投资虽有增加但还远远不能满足当地经济发展的客观需要，严重阻碍资源型城市的可持续发展。长期以来粗放型经济造成了钢铁、煤炭、电力、水泥、石化等工业产业产能过剩，积重难返的情况。面临这样的问题，工业成本上升，需求量下降等？多重困难，产能结构转型势在必行。产能过剩的资源型企业与当地经济利益密切相关，转型难度巨大。资源型企业前期投资大，传统的生产一线一旦被拆除，等于所有的资产付出东流。况且资源型企业在城市经济中占的比重很大，是整个城市的经济支柱，与整个城市的每个人都息息相关，除了企业工人的工资，还包括企业占地对农民的补偿，当地政府的主要主要财政收入，绝大部分公务员的工资。

（二）经济增长与环境保护缺乏统一协调，生态环境

资源型城市在经济转型与发展过程中大多只注重经济效益，忽视社会效益和环境效益，生态经济和循环经济的理念还没有真正贯穿于资源开发与利用之中，长期积累形成的环境问题比较突出。厂区给周边的水源空气造成严重的破坏，煤炭产区采空区无数，造成地下水污染，地表植被遭到破坏，地质塌陷随时可能发生给人民群众生活生命安全造成严重的威胁，煤焦化排放的气体无法重复使用，直接排放到大气中，造成及其严重的污染。生活在这些企业周边的居民们，面对严重的污染早已怨声载道，破坏生态环境进行掠夺式的生产等于竭泽而渔，最终不能长久。环境保护功在当代，利在千秋，而要彻底转变资源型城市污染严重的问题，唯有实现高科技化排污处理，引进先进的无污染产业，实现产业升级，才有可能迎来长久干净的空气和水源。生态文明建设，也是建设小康社会的重要一环。资源型企业的高投入、促管理，使得资源不能得到高效的利用，而节约资源是保护生态环境的根本之策，要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式的转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促生产、流通、消耗过程的减量化、再利用、资源化。同时又要防止原有已经产能过的企业进一步扩大产能，引发新的危机。

（三）企业科技含量低，大量“僵尸企业”存在

资源型企业长期以来的粗放型发展，忽视市场经济规律，不注重自身行业的科技水平提升，使得企业竞争力持续下降，出现不能维持发展频临倒闭的情况。但是这些企业由于承担着重要的社会责任或其他原因，接受了政府或者放贷者的支持而免于倒闭，却毫无恢复的可能，成为名副其实的“僵尸企业”。“僵尸企业”存在的主要原因之一，就是其保有大量的工作岗位和工作机会，可以起到稳定市场的作用。但是，这些大量存在的“僵尸企业”吞噬着市场经济的活力，浪费了可以投入到新兴行业部门的资金，对经济的良性发展造成严重损害。2016年3月中央经济工作会议指明的道路前进：“供给侧改革，调整产业结构，要更加注重加减乘除并举。”清理“僵尸”企业是做减法的关键。

对“僵尸”企业，中央清理的决心已经非常坚定，任何人都不要再恋恋不舍了，要让“僵尸”企业入土为安。众多国有老煤矿，做出过巨大的历史贡献，它们的建设和发展是伟大的；如今，他们的历史使命已经完成，谁能够让这些企业“安乐死”，完成这些企业的平稳退出，谁就是光荣的。“坚持创新驱动，注重激活存量”。当前煤炭行业科技创新的重点是推进煤炭绿色开采、煤炭清洁发电、煤炭清洁转化、煤炭伴生资源利用、煤矿安全保障等技术的研发创新，提升煤基产业安全、清洁、高效、持续发展的技术保障能力。鼓励企业追求人均高效率。在业绩评价中大幅度增加人均效率、人均效益等均量指标的权重，大幅减少产量、营业收入等总量指标的权重，以人均指标考核引导企业追求人均高效率，倒逼企业减人提效，实现由重规模向重效率、重总量向重均量、重产出向重效益的转变。其次是鼓励企业发展产业大循环。鼓励煤基产业链上的相关企业专业化合作，集聚化、园区化、链条化发展，协作构建以煤炭及其伴生资源为基础的循环经济链条，最大限度地提升能源和资源的利用效率，实现企业、社会、环境和谐发展。

（四）缺乏完善的综合性服务体系

资源型城市在建设过程中还没有真正从资源型城市长远的、完善的城市综合功能人手建立起完善的综合性服务体系。一是城市内部结构尚未很好调整，没有强化其服务、生产、生态、商贸等功能的整体性，因而缺少内部增长的活力，环境与空间还没有呈现出多元化。二是没有强化和集聚区域优势，缺乏与周边地区和广泛合作，三是在整个民生服务方面，资源型城市的基础设施建设、民生工程建设都有待于进一步加强，交通、能源、民生、政府服务等方面相互协调配套的综合性服务体系尚未建立起来。

二、资源型城市转型人口安置困难

（ 一）资源型城市产业结构单一

资源型城市的产业结构主要围绕自然资源开发加工进行，是整个城市的支柱。况且这些单一的产业结构，严重依赖当地的自然资源，其主要支柱受损，整体经济形势就会下滑。产业结构单一，给就业造成的主要问题就是就业选择窄，城市范围内的其他经济实体体量和规模都较小，可以提供的就业岗位和渠道窄。

资源型城市产业职工基数巨大，且技能单一。

资源型企业是一个人员高度密集性产业，大量的人员转移困难较大。传统的 资源型企业对人才的吸引作用较小，大多数的从业人员竞争力较弱，人才资源存在结构性短缺。当企业面临转型时期，企业对具有创造性、开发性的人才需求增大，原有的部分职工必须另谋出路。

三、资源型城市转型过程中人员安置的建议

（一）推动产业多元化，支持创业项目发展

加大力度提升资源型企业的科技含量，增加本地企业的竞争力，减少污染排放。通过引进具有高科技含量的相关产业，带动原有企业的升级转型，向先进企业看起，努力提高生产能力，扩大就业岗位。大型企业要承担起应有的社会责任，积极提供就业岗位，安置接纳一部分下岗职工，积极引进新的项目，努力形成经济增长与扩大就业相辅相成的良好互动局势。支持私营企业和第三服务业的发展，鼓励支持群众创业。中小企业是扩大就业的有效途径之一，通过引进一些高科技高密集型产业，可以很好的促进就业。政府应该为私营企业与创业企业搭建适宜的金融平台，帮助和支持小型企业在创业过程中的困难。鼓励下岗职工进行创业，并给予相关的政策倾斜，包括提供创业指导，进行创业培训，为创业营造良好发展环境。

（ 二）做好预防失业保障措施，提供必要的补偿性补贴

我国资源型城市数量多、面积大。资源型企业普遍涉及社会范围广人员多，资源型企业的转型必然会带来大量的人员流动，产生广泛的社会影响。在如此巨大的人口数量和广阔面积下进行的改革，政府不可能做到一一帮扶，这就必然要求政府要做好保障性建设以避免引发社会动乱。绝大多数下岗工人大多需进入民营企业内，从事第三产业来维持生活，这些工作大都以加工工业为主，人员流动性大，工资较低，职工就业稳定性差。不同于农民还可以依靠土地生存，失业的工人一旦失去工作就失去了生活来源，甚至沦为城市贫困户，形成新的社会问题。

（三）进行专业性的新技术培训，促进失业人口尽快适应新企业需求

大多数的传统资源型企业工人劳动技能单一，文化水平层次相差较大。在传统以资源型企业为主的工人中，工人过去单一的生产技术在其他行业可能并不适用，同时还存在大量以体力劳动为主，文化素质较低，年龄大，因公致残的弱势群体。这部分人群再就业困难重重，结构性失业矛盾突出，政府促进就业工作任重道远。

（四）加强民主监督，杜绝权力寻租，保障民生

国家大力支持和推动资源型城市转型，投入了大批人力财力，怎样保障这些钱款、物资、政策得以顺利的投入到经济转型中去，需要借助法律的力量和民众的监督。财政拨款的每一笔都应该在法律的保障下顺利投入运行，对于其中存在不合理不合法行为应该受到法律的严惩。政策执行过程中要具体细化；财政的每一笔钱款支出是否可以做到追踪，钱款什么时间到位，群众个人什么时候银行账户收到补助款项；每一环节谁应该对此负责；百姓能否直接了解到上级的政策，并监督整个钱款运行过程，发现问题通过什么途径检举解决；财政拨款怎样获得最大的效益。企业转让、改制、资产处置中可能出现的腐败问题也要做好提前预防工作，有针对性的完善预防腐败的制度和流程、加大公开透明力度，加强过程监督、事后的专项专家审计。