人口调控：要防“过快”而非“过多”

冯丹

人口的无序快速涌入，对发展中国家所带来的灾难是长期和不可逆的，发达国家在城市化进程中都进行了人口调控，而拉美国家很少或者没有进行人口调控

2016年12月，关于北京人口调控的讨论再一次引起社会关注。北京市16区两会上，不少区划定了各自的人口“天花板”，将北京市人口调控目标各自落实到具体数量上。比如，东城区计划到2021年将常住人口控制在76.2万人以内，西城区提出到2020年将常住人口控制在110.7万人以内等。

北京市各区的这些举措，意在落实《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》总论部分提出，全市常住人口总量控制在2300万人以内，城六区常住人口比2014年下降15%左右。

2016年12月各区两会的人口政策，是对《建议》的再一次强化，东城、丰台等城六区普遍以下降15%作为控制目标，而大兴区等发展新区则相对宽松，怀柔等远郊区并未出台相关政策，这反映出各区人口政策的客观性和差异性。

“郊区化”与“卫星城”

2011年，中国城镇化率首次过半，达到51%，并以每年1%的速度增长。中国人口迁移开始从乡城迁移为主向城城迁移为主转变。

人口过度聚集、过快聚集成为中国城市发展的一个重要挑战，以北上广深为代表的特大型城市人口急速增加。2010年到2015年，北京和上海的总人口年均增长200多万，深圳人口也以每年30多万的速度增长。

城镇化背景下，人口向大城市聚集明显，这是城市发展的一般规律。从世界范围来看，1900年，全世界只有16个超过100万人口的城市，2000年这一数据达到近400个；人口1000万以上的特大型城市数量，从1950年的1个增长到2000年的16个，这类城市其占人口总量的比重也从1950年的1.63%增长到2000年的7.86%。

中国的城镇化发展也反映了这个规律。大城市的人口过度、过快聚集问题，不是北京等中国城市特有的，而是城市发展到一个阶段的必然结果。发达国家的发展历程表明，人口城市化呈现S 曲线，即城镇化率到达一个阶段之后，城市人口的比例会加速增长，然后会慢慢减速。当前，中国正处于人口城市化进程加速的阶段，这和二战后的日本及欧洲发达国家类似。在这一阶段，城市道路交通网络逐渐发达，人口越来越密集，随着也出现了交通拥堵、环境恶化等“大城市病”。因此，人口调控成为必然。

发达国家特大城市的人口调控，主要通过城市空间布局调整来实现。一种是“郊区化”模式，主要在美国及西欧等国家出现。由于人口在中心城的高度集聚，城区生活质量逐渐下降，高收入阶层逐渐往郊区迁移，伴随着人口向郊区迁移，部分产业也开始向郊区转移，这被称为“逆城市化”现象；另一种是“卫星城”模式，比较典型的例子是东京、巴黎等，通过在周边建设新城，接纳中心城区转移出去的人口，形成了东京都市圈和巴黎都市圈，实现人口合理布局。

人口过密与“大城市病”伪相关

城镇化的实质是人口和资源在空间上的优化布局，其核心机理是城市人口规模效用所带来的比较优势，这是城镇化的基本规律。

人口走向城市是历史潮流，人口向城市聚集后所产生的规模效应，是人类社会生产力提高的主因之一。有观点简单地把人口调控归结为将人口密度与城市治理相关联，认为是人多产生了一系列治理问题。多数事实和研究已经反复证明，人多和“大城市病”伪相关，如东京、香港、新加坡这样的人口密集城市同时维持了较高的城市安全水平、公共交通的便捷、城市运行的效率和较高的公共福利水平。

从综合效应上来看，人口集聚不是带来了“大城市病”，反而是带来了更高的居民生活水平。北京市人均GDP水平约是全国平均水平的2.1倍，河北省不仅缺乏有吸引力的人口集聚点，反而成为北京外来人口的最大输出地。北京外来人口中，来自河北省的占1/5强，而河北人均GDP水平仅为全国平均水平的85%。

大型城市实施人口综合调控，是应对城市人口集聚和规模扩大带来城市运行的复杂性和管理难度的提高，其出发点并不是简单地应对城市人口规模的增长。

人口过快增长的真问题

城镇化有成功经验，也有失败案例。从世界范围来看，墨西哥、巴西等拉美国家的案例值得关注。

某种程度上讲，造成经济持续低迷、环境持续恶化、生活水平持续下降的“拉美陷阱”的因素之一，便是因为墨西哥、巴西等国家对于人口过快增长没有很好地进行调控，最终出现了人口过快城市化的局面，成为城市化中人口过快增长的负面典型。

纵览城镇化的发展历史，可以发现城镇化与工业化是一体两面，相互推动的。发达国家的发展历程表明，工业化是产业发展的第一步，工业化带动城市化，待到工业化不断升级，才会出现服务业的升级，形成第三产业与工业化的良性互动。人口的城市化有了雄厚的工业化基础，城市人口和要素的聚集自然会催生出各种生产和生活服务业的需求，现代第三产业也就自然发展起来。但是，工业化的发展、从工业化到服务业的发展，都有一个过程，需要相当长的时间，这也是为什么西方发达国家城镇化普遍经历100年以上的原因，离开了时间维度来谈城市的人口增长，后果非常严重。

拉美国家的农业基础薄弱，工业化程度普遍不高，加上没有控制机制，人口过快涌入城市后，由于工业吸纳劳动力的能力有限，大量进城农民只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等生活服务业，导致人口在城市的畸形聚集和传统第三产业的过度膨胀，使得工业化难以为继，形成恶性循环，由此出现了“拉美陷阱”。

人口的无序快速涌入，对发展中国家所带来的灾难是长期和不可逆的，发达国家在城市化进程中都进行了人口调控，而拉美国家很少或者没有进行人口调控。

反观北京，作为中国第一梯队的大城市，人口调控重点在低端产业，这是符合城市化发展规律的。

人口调控的重点在“过快”

以北京为代表的部分中国城市实施人口调控政策以来，有学者和媒体以经济效益论、规模增长论、社会公平论、城市治理论等视角来对这些城市的人口调控政策进行评价，认为不应该进行人口调控，要放开人口限制。不加限制地实现人口的自由流动和自由迁移，这只是一种理想主义和理论层面的探讨，是不假思索地运用一般规律而不考虑中国国情和发展实际。

城镇化中人口过快向大城市聚集，从国家层面来说，可能出现“拉美陷阱”、可能会导致贫富分化和阶层对立、激发更多的社会矛盾、增加公共服务负担（教育养老等公共服务的供给具有一定的周期性）。人口调控政策是人口政策的一部分，是国家新型城镇化战略的重要组成部分、是全面深化改革的重要内容，必须全方位地理解和认识。

人口调控是中国城镇化的调节器，通过人口调控，可实现人口与工业化、人口与公共服务、人口与区域协调的同步发展。

还以北京为例，人口调控具有明显的实用性和综合性特征，是对中国城镇化进程总体把握下，最大程度地降低城镇化风险而实现区域经济社会的整体发展。

一是调控重点是增速而不局限于规模。北京人口调控不是要北京人口规模总量下降，而是还要增长。2015年北京市人口2170万，到2020年控制在2300万，还有130万的增量空间，其规模调整主要是在城六区，2020年达到比2014年下降15%左右的目标。据统计，北京五环内密度约为1.5万人/平方公里，高于东京的1.4万人/平方公里、纽约的1.06万人/平方公里、内伦敦地区的1万人/平方公里。

二是人口调控与京津冀城市群战略相结合。长三角、京津冀、珠三角是中国国家城市战略中的三大城市群，北京作为京津冀城市群中的核心城市，需要从区域发展的角度来统筹考虑人口问题，国家层面的京津冀规划中也明确提出，要推动实现人口在区域内的合理布局，北京人口调控政策是对城市群战略的落实。

三是人口调控与产业体系、城市治理相结合。北京以人口调控倒逼非首都功能疏解，倒逼结构调整和发展方式转变，倒逼环境治理和服务管理水平提升，在优化人口结构和布局上，提高户籍人口城镇化率，稳妥推进在京稳定就业和生活的常住人口落户工作。

人口向城市聚集、向大城市聚集，是城镇化的“诗和远方”。城镇化进程中的人口调控，特别要注意人口增长“过快”而非“过多”带来的“骨感现实”问题，才能保障实现“诗和远方”。

（作者系北京市经济与社会发展研究所副研究员）