贫困县退出的识别方法与运行机制研究

李瑞华，汤晓丹，李永杰

（内蒙古财经大学商务学院， 内蒙古 呼和浩特 010070）

中国的扶贫开发工作之所以能够取得举世瞩目的成就，贫困县制度的贡献不可磨灭。然而，贫困县越扶越多，从1986年的331个发展到现在的592个，加上连片特困地区的贫困县，国家层面的扶贫对象实际上是832个，这是对我国扶贫成就的一种否定，也造成有限扶贫资源的极大浪费，现行贫困县制度的负面影响越来越明显。2014年1月中央发布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中明确提出“研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系”，这为我国新时期的扶贫工作赋予了一项新的使命。

2015年11月24日，习近平总书记主持召开的中央政治局会议审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，进一步强调“到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。“贫困帽”为贫困县送去了政策支持、资金投入和对口帮扶等温暖，不愿“摘帽”是普遍现象，且有些县还通过弄虚作假等挤入贫困县行列。如今，贫困帽不但没有缩小贫富差距、提高人民群众生活水平、确保经济健康发展，反而成为经济发展、国家强盛、人民富裕的“绊脚石”。所以，建立贫困县退出机制势在必行。只有建立起贫困县退出机制，构建充分反映贫困人口生活水平的扶贫开发效果评估体系，才能识别出“真贫困”和“伪贫困”，才能达到“扶真贫”、“真扶贫”的精准扶贫的目的。

贫困县越扶越多的根源在于政府主导型扶贫制度造成退出机制不灵活，缺乏动态管理和有效监督。建立贫困县退出机制，就是要改革扶贫行政化制度，形成贫困县动态识别机制，健全扶贫管理体制，完善扶贫监督机制，建立脱贫激励机制，以促进精准扶贫[1-5]。建立贫困县退出机制，离不开完整可靠的扶贫开发效果和贫困程度评估体系的支撑，即农村贫困动态监测与评估体系是建立贫困县退出机制的前提和保障[6]。

开展贫困程度评估，国外的研究形成的指标主要有基础贫困指标、Sen贫困指数、FGT贫困指数、社会福利函数贫困指数和多维度的贫困度量指标等[7]。国内学者对贫困评估的研究主要停留在对以上指标的借鉴和改造上。其实，以上指标在贫困评估方面均存在着这样或那样的缺陷，如基础贫困指标中的贫困发生率能够直观反映贫困现象的社会广度、贫困缺口率能够直观反映贫困强度，但二者均不能全面反映贫困程度；Sen贫困指数和FGT贫困指数虽然综合性较强，但直观解释能力差，还不满足一些公理；社会福利函数贫困指数理论上看较完美，但由于其存在不确定性，很难实际应用；多维度的贫困度量指标从理论上讲是客观科学的，但实践中很难规范其与贫困测度相关的属性包含的项目和相关属性的贫困阈值，因此，该指标的操作性大打折扣[8-15]。同时这些指标也不完全符合中国国情，因目前中国的扶贫工作已进入攻坚克难阶段，剩余贫困人口的贫困致因错综复杂，既有自然的，也有人为的；既有历史的，也有现实的；既有政策方面的，也有制度方面的，使用某个单一指标来测度贫困程度，很难将真正贫困的人口、家庭乃至贫困县测度出来，所以需要研究确定多因素的贫困程度评估指标体系。

关于扶贫开发效果评估，学者们认为应从经济、社会、生态等维度构建中国农村扶贫绩效评价指标体系[16-17]。但由于其子指标的设计没有充分反映出贫困人口的生活水平，还无法准确、客观地评价扶贫效果。可见，关于扶贫开发效果评估体系在学术界尚无相对成熟的研究。因此，本文将在已有研究的基础上，深入探索扶贫开发效果评估体系及贫困县退出的识别方法，构建其激励和约束机制，为贫困县退出提供理论依据和决策参考。

1 中国贫困县制度的成就及存在的弊端

1.1 贫困县制度历史回顾

回顾我国贫困县制度发展历史，需要把握4个重要的时间节点。

1）贫困县设立（1986年）。为了充分利用有限的扶贫资源，1986年我国政府开始建立区域性集中连片扶贫开发机制，由此产生了贫困县制度。1986年底，按1985年人均收入低于150 元的标准（少数民族自治县标准有所放宽）确立了331个贫困县，1994年贫困县标准提高，将人均纯收入低于400元的县全部纳入国家级贫困县范畴[18]。

2）初次调整（1995年）。1995年国家扶贫办第一次正式提出标准，要求1992年年人均纯收入超过700元的县，退出国家级贫困县名单，低于400元的县进入，于是，国家级贫困县的数量由1986年的331个增加到592 个[18]。

3）量化调整（2001年）。2002年国家公布了重点县的确定标准，即“631 指数法”原则：贫困人口（占全国比例）占60%权重（其中绝对贫困人口与低收入人口各80%与20%的比例）；农民人均纯收入较低的县数（占全国比例）占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。其中：人均低收入以1 300元为标准，老区、少数民族边疆地区为1 500元；人均GDP以2 700元为标准；人均财政收入以120元为标准。依据这个原则，在中西部21个省区市确定了592个县（旗、市）为国家扶贫开发工作重点县，这些县集中分布于少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区[19]。

4）调整权限下放（2011年）。2011年国家扶贫办把调整贫困县名单的权力下放到省区市，按“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则，允许各省根据实际情况进行调整，这样，调出调入38个县，国家级贫困县的名单终于得以更新，但总数仍为592个[18]。

1.2 实行贫困县制度取得的成就

贫困县制度的实施为推进我国扶贫事业做出了不可磨灭的贡献。20世纪80年代中期，我国贫困人口达到1.25亿，其分布具有明显的区域性特点，以县为单位开展扶贫工作，有利于扶贫政策覆盖绝大部分贫困地区；另外，县域单位具有行政区划和地理条件合二为一的特点，以县为单位开展扶贫工作，既有利于扶贫政策自上而下的执行，也有利于扶贫资源的协整[20]。同时，这一制度的建立，保证了国家对贫困县扶贫资金投入额度的逐年增加和规模的不断扩大，如2000-2014年中央财政累计投入专项扶贫资金2 966亿元，年均增长11.6%。2016年全国财政专项扶贫资金投入超过1 000亿元。也正是这一制度的建立，促进了全国贫困人口的逐年减少和贫困发生率的不断下降（图1）。

图1 2000-2015年中国农村贫困人口及贫困发生率变化Fig. 1 Changes of poverty population and poverty rates in rural areas in China from 2000 to 2015

从图1可以看出，2011年出现了拐点，主要是由于2011年底，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出的扶贫目标，中央扶贫开发工作会议决定将扶贫标准线从2010年的农民人均纯收入1 274元提升至2 300元，比2009年1 196元的标准提高了92%，新的国家扶贫标准将更多的低收入人口纳入到扶贫范围，从而导致出现了贫困人口增加的现象。而2011年以后，贫困人口仍然呈现逐年减少趋势，贫困发生率也不断下降。

1.3 现行贫困县制度存在的弊端

贫困县认定采取“省负总责，报国务院扶贫开发领导小组审核备案”的原则，具体名额分配和评定由省行政裁决，从申报到审批均体现着浓重的行政化色彩。这种行政化的认定形式，给了各县市争取名额的空间，也给了主管审批部门和官员以权力寻租的机会。现行贫困县制度，几乎是一种静态的贫困县制度，名单从1994年确定，至2011年只做了微调，意味着一旦进入贫困县名单将“一劳永逸”，可以年复一年的获取政策支持和资金补贴，且扶持力度会越来越大。其实，这期间有些贫困县已脱贫，但现行只进不退的贫困县制度造成只要国家不调整贫困县名单，名单中的脱贫县仍会享受各种扶持政策，致使有限的扶贫资源浪费严重[20]。

目前，我国贫困人口的分布呈现出“大分散、小集中”的特点，因此，以县为单位的扶贫政策精度越来越差，因为贫困县内的农牧民并不都是贫困人口。虽然自1996年以来，我国的扶贫对象逐步向贫困乡镇、村和户过渡，扶贫办瞄准乡镇和村，民政局瞄准贫困户和贫困人口，但由于到村到户的扶贫资金和项目的决定权在县市，受行政因素的干扰，真正的瞄准对象实际上还是县市。同时，这种以县为单位的扶贫导致扶贫资源使用效率低下，因为国家、省和部门采取平均主义的分配形式将扶贫项目资金下发到各县市，造成资金不能集中使用、项目配置不切实际、重点帮扶对象不突出等问题[20]。

政府始终扮演扶贫主体的角色，导致贫困人口过度依赖政府。从省级扶贫的角度来看，扶贫主体已由单一民政系统发展为多个政府机构、多种营利性组织、国际国内NGO、企业和个人共同参与的扶贫组织系统。但到了县里，政府依然是扶贫主体，贫困人口被当做脱贫工具，处于被动受体的地位，从而产生过度依赖政府的现象。这些弊端的存在，严重制约着我国扶贫工作的进程，影响2020年贫困人口脱贫目标的实现[20]。

2 贫困县退出的识别方法

贫困县退出是一项复杂的系统工程，需要各级政府的正确领导、相关部门的积极配合及全社会的大力支持。从操作层面来看，贫困县应按“借助全国扶贫信息网络系统和各县建档立卡系统采集充分反映贫困人口生活水平的信息→借助扶贫开发效果和贫困程度评估指标体系与评估模型对贫困县的扶贫开发效果和贫困程度进行评估→使用统一的扶贫开发效果和贫困程度考核标准识别贫困县与脱贫县→达标脱贫县有序退出”的流程自动退出（图2）。

要保证该流程顺畅，关键问题是识别脱贫县。脱贫县的识别要建立在对贫困县开展扶贫绩效和贫困程度评估的基础上，而这两项评估的前提是建立贫困县扶贫绩效和贫困程度评估指标体系。两个指标体系建立起来后，通过采集指标体系中的各项信息，并将其代入评估模型，经过运算，可以得出贫困县扶贫绩效和贫困程度评估结果，依据该结果，即可识别出贫困县和脱贫县，对进入脱贫县行列的贫困县启动准退出程序。

图2 贫困县退出流程Fig. 2 Poverty county exit process

2.1 贫困县评价指标体系的构建

1）扶贫绩效评价体系。扶贫绩效评价指标体系是贫困地区扶贫效果评价的基础。该指标体系建立的指导思想是《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中提出的考核贫困县：“由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上”。基于此，该指标体系的构建主要围绕对贫困人口生活水平的测定和减贫状况的衡量展开。

1953年联合国首次草拟了生活水平指标体系和国际比较方法。1959年联合国所做的关于《在国际范围测定和衡量实际生活水平》的报告，使衡量生活水平的方法系统化。1978年联合国修订了《社会和人口统计体系》（SSDS）文件专辑，提出测定生活水平的12类指标，包括出生率、死亡率及其他人口学特征；医疗卫生条件；食品消费；居住条件；教育和文化；劳动条件和就业率；居民的收入和支出；生活费用和消费价格；运输工具；休息的安排；社会保障和人的自由。

以这12类指标为主要依据，加上反映贫困人口数量减少状况的指标，借鉴层次分析法（AHP），充分考虑贫困的特点、我国贫困户建档立卡的内容和精准扶贫的需要，将贫困县扶贫效果评估指标划分为温饱水平、生存环境、人文发展和减贫状况4个一级指标，其中温饱水平一级指标涵盖12类指标中的食品消费、居民的收入和支出及生活费用和消费价格3类指标，根据扶贫绩效评价的需要，将其具体化为人均纯收入、人均消费支出、恩格尔系数3个二级指标；生存环境一级指标涵盖12类指标中的医疗卫生条件、居住条件、劳动条件和就业率、运输工具和社会保障5类指标，根据扶贫绩效评价的需要，将其具体化为人均住房面积、户均运输工具拥有量、劳动力转移率、“四通”率、自然村卫生室比率、新农合参合率、新农保覆盖率7个二级指标；人文发展一级指标涵盖12类指标中的出生率和死亡率及其他人口学特征、教育和文化、休息的安排和人的自由4类指标，根据扶贫绩效评价的需要，将其具体化为平均寿命、文盲率、人均文化消费支出3个二级指标；减贫状况一级指标通过贫困发生率、贫困缺口率和减贫率3个二级指标加以具体测量。因此，贫困县扶贫绩效评价指标体系由4个一级指标和16个二级指标构成（表1）[21-23]。

表1 贫困县扶贫绩效评价指标体系Table 1 Evaluation index system of poverty alleviation performance

2.2 信息的采集、甄别与核实

信息采集是贫困县评估、扶持以及退出的重要基础。信息采集的内容为扶贫绩效评价指标体系和贫困程度评估指标体系中的所有信息，主要采集渠道为全国扶贫开发信息管理系统和各县建档立卡系统，对于在系统中无法采集到的信息，可借助统计年鉴中的数据或调取贫困县扶贫办掌握的数据信息，或前往贫困县实地考察获取。在采集到相关信息后，要对信息数据的真实、有效性进行甄别、核实。可依托现代计算机技术手段，对各级各部门上报的贫困基本信息进行审核、查重、比对，“去伪存真”。同时，还应该对贫困县相关部门提供的数据信息进行随机抽查，走访贫困村、贫困户，实地检查所采集的信息数据是否真实有效。

2.3 贫困县扶贫绩效与贫困程度评估

1）贫困县扶贫绩效评估。贫困县扶贫绩效评价指标体系是一个多层次、多因素的综合评价指标体系，其中有些指标难以用经典数学方法进行分析，因此，需要运用模糊综合评价法建立扶贫效果评估的多级模糊综合评估模型，将采集并经过甄别与核实的温饱水平、生存环境、人文发展和减贫状况4个模块的相关数据信息代入模型，通过确立因素集、确立各指标层权重、建立等级评价标准、确立隶属关系建立模糊评价矩阵、确定模糊子集向量、对模糊子集向量作归一化处理6个步骤完成对贫困县扶贫效果的全面评估。根据评估模型的运行结果，扶贫效果评估综合得分情况即可反映出贫困县扶贫效果的优劣，有效果显著、效果较好、效果一般、效果较差和效果很差5个等级。

表2 贫困县贫困程度评估指标体系Table 2 Evaluation index system of poverty level of poverty counties

2）贫困县贫困程度评估。对完成扶贫绩效评估的贫困县，进一步评估其贫困程度。贫困县贫困程度评估指标体系也是一个多层次、多因素的综合评估指标体系，因此也需要运用模糊综合评价法建立贫困程度评估模型，将采集并经过甄别与核实的经济资本、人力资本、社会资本3个模块的相关数据信息代入模型，通过确立指标集及权重、确定评价评语、建立隶属矩阵、模糊综合评价4个步骤全面衡量贫困县的贫困程度。最终根据评估模型的运行结果，确定贫困县的贫困程度情况，有富裕、较富裕、一般贫困、较贫困、特困5个等级。

2.4 识别贫困县和脱贫县

对照扶贫绩效和贫困程度评估结果，可以看出贫困县的发展情况，从而对贫困县和脱贫县进行识别（表3）。对于扶贫效果显著或扶贫效果较好的贫困县，如果其贫困程度评价结果为富裕，则可确定该贫困县已基本达到脱贫的程度，可以对其实施退出，并对积极配合退出的脱贫县给予激励；如果贫困程度评价结果为比较富裕，则对其实施准退出；如果其贫困程度为一般贫困，则还需将其保留在贫困县行列，继续实施帮扶，但要考察原有扶贫措施是否符合其贫困特点，是否有针对性，对没有针对性的措施及时调整，并继续实施动态监测，根据监测到的扶贫效果和贫困程度结果，确定其是否进入脱贫县行列；如果贫困评估结果为特困或较贫困的，则需要考察其是否为近期新增补进贫困县名单的，如果为新增补的，则仍作为重点扶持对象，深入分析其致贫原因，有针对性的出台政策，并给予扶贫项目和资金的特殊扶持。如果是非新增补的，则需考察当期是否经历了自然灾害等突发事件，从而引起贫困加重或返贫现象，或帮扶措施缺乏针对性，导致贫困程度没有得到缓解。精准扶贫将在一般贫困、较贫困、特困县域开展。

表3 脱贫县、贫困县识别结果及处理建议Table 3 identification results and suggestions of exited poverty counties and poverty counties

2.5 脱贫县退出

对进入准退出行列的贫困县，启动准退出程序，监测其贫困程度（表4）。

首先，将其列入重点监测范围，进行退出培育。培育期3年，3年内原有扶持政策延续，以保证扶贫效果的稳定性。同时，还应加大政策倾斜力度，以进一步巩固脱贫成果，实现真正脱贫。在这里需要说明一点，我国2020年如期脱贫的扶贫攻坚目标，只是消除“绝对贫困”的目标，相对贫困依然存在，所以贫困县全部摘帽也只是摘掉了绝对贫困的帽子，它可能还在相对贫困的行列，可能还会因为种种原因返回绝对贫困的行列，因此，退出的贫困县并不意味着它彻底消除了贫困。故本文设计培育期限时更多的考虑的是培育周期的合理性问题，因而这个3年的周期可能会超出2020年。

其次，在培育期内，对准退出县的监测周期要缩短，可以考虑半年实施1次贫困程度评估。在三年内进行的6次评估中，如果监测结果为“较富裕”和“富裕”，没有“一般贫困”及以下，则可视其为已经脱贫，实施正式退出；如果监测结果以“较贫困”和“特困”为主，没有“较富裕”或“富裕”，则取消其准退出身份，重新纳入贫困县名单，继续给予扶持；如出现其他监测结果，则实施继续培育。

对在3年培育期内，经监测被视为已经脱贫的贫困县，应自动正式退出贫困县行列，对这些退出县，国家必须对其实施激励和约束，确保其比退出前享受更多优厚待遇，能够得到更好的发展；同时，对于不积极主动退出的脱贫县，强制其必须退出，并给予严厉惩处。

2.3.4 PCO2 纳入18篇文献，各研究间无异质性（P=0.42，I2=3%），采用固定效应模型进行Meta‐分析，见图4。结果显示，治疗前后试验组PCO2减少值显著大于对照组，差异有统计学意义［MD=-6.99，95%CI（-7.68～-6.29），P＜0.000 1］。

表4 准退出阶段贫困县贫困程度监测结果及处理建议Table 4 Monitoring results of poverty levels and suggestions during the pre-exit stage

3 贫困县退出的激励机制

已经脱贫的贫困县大多不愿意退出贫困县行列，因为它们担心一旦退出，将失去各种扶贫资源，也许会影响其发展。为此，国家应制定“退出县”激励机制，也就是让退出县感受到退出的好处，增强退出的信心和决心，所以要确保“退出县”比摘帽前享受更多优厚待遇，能够得到更好的发展。这样的激励可以持续3-5年的时间，以促进这些退出县迈入持续发展的正常轨道。

3.1 制定退出后的扶持政策

对积极主动退出的脱贫县，不但原有扶持政策不变，国家及省市政府还要进一步加大扶持力度，优先安排扶持项目，如基础设施建设及奖补项目、特色产业发展项目、信息网络建设项目和电子商务项目等，均向退出县倾斜。同时，取消退出县财政扶贫发展项目配套资金，实行由中央和省市全额负担，以切实减轻退出县的经济负担，使项目扶持效果最大化，吸引脱贫县主动退出。对退出县上划中央增值税的75%和上划中央、省所得税的72%予以全额返还，将其作为退出县经济发展和基础设施建设的保障经费。完善退出县的扶贫贴息贷款政策，继续向退出县发放扶贫贴息贷款，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。

3.2 强化后续资金扶持

对进入退出县行列的贫困县，要强化后续资金扶持，在这方面贵州省的经验值得借鉴。贵州省承诺“摘帽不摘政策”，对成功“减贫摘帽”的贫困县，不但原有扶持政策不变，而且原则上安排到县的财政扶贫资金总量以其前3年常规总量为基数按10%的增幅逐年递增，同时发放“摘帽奖励”和“减贫奖励”两项额外奖励。摘帽奖励区分国贫县和省贫县分别确定奖励办法，即对摘帽的国贫县，从摘帽当年起至2018年，每年给予1 000万元扶贫项目资金奖励；对摘帽的省贫县，摘帽当年一次性奖励1 000万元扶贫项目资金。减贫奖励按减贫人口比例确定，即同上年相比，年度减贫人口分别达到50%、40%和30%的县，当年度一次性奖励项目资金500万元、400万元和300万元[25]。

对进入退出县行列的贫困县正在开展的扶贫项目，国家应根据项目需要，继续投入扶贫资金，并改革扶贫资金管理体制，把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，简化资金拨付流程，下放项目审批权限。同时，国家要加强后扶资金的监管，强化地方责任，由省、市两级政府主要负责资金和项目监管，县级政府负责组织实施好扶持项目，各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督。同时完善后扶资金项目公告公示制度，以切实管好用好后扶资金。

3.3 引导社会力量参与脱贫成果的巩固

社会力量是政府、市场、社会新“三位一体”大扶贫格局中的重要组成部分，既有中央和国家机关，也有人民团体及事业单位，还有国有大型骨干企业、国有控股金融机构、民主党派中央及全国工商联和国家重点科研院所，通过人文扶贫（干部挂职、救灾送温暖等）、环境扶贫（基础设施、生态建设等）、经济扶贫（招商引资、推进产业化等）和社会事业扶贫（科技、文化教育、医疗卫生等）等扶贫形式，在以往的扶贫工作中做出了不可磨灭的贡献。贫困县退出后，仍然需要这些力量的帮扶，以巩固脱贫成果。因此，省市政府可以考虑设立脱贫后发展项目，积极引导社会各方面资源向退出县集聚。

同时，鼓励和支持青年学生、专业技术人才、退休人员和社会各界人士参与帮扶志愿者行动，建立帮扶志愿者组织，构建帮扶志愿者服务网络；组织和支持各类志愿者参与帮扶调研、支教支医、文化下乡、科技推广等帮扶活动。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求每5年以国务院扶贫开发领导小组名义进行一次社会扶贫表彰，这样会有效提高社会力量参与扶贫的积极性。对在参与退出县扶贫工作中做出突出贡献的社会力量，应予以重点表彰，鼓励和引导这些社会力量持续关注退出县，对未完成的帮扶项目继续投入人力、物力和财力，发掘新的帮扶项目，予以扶持，以巩固这些退出县的脱贫成果，促进退出县彻底摆脱贫困，步入经济社会快速发展的良性循环轨道。

3.4 继续关注弱势群体

在退出县中，仍存在着留守妇女儿童和老人、孤寡老人和残疾人等弱势群体，他们生活相对贫困，需要帮扶。因此，从国家到地方要时刻关注、关心、关怀这些弱势群体的生产、生活和受教育状况，实施重点帮扶。准退出贫困县应针对这些弱势群体建档立卡，实施动态管理。国家和地方政府应不遗余力的给予退出县的弱势群体以制度、政策及人力、物力和财力的支持，解除退出县的后顾之忧。

3.5 奖励退出县及相关责任人

对退出县进行全省通报表扬，并发放一次性高额奖金，奖金金额阶梯递减，即退出时间越早，奖金额度越高，以此激励达到脱贫标准的贫困县尽快主动退出。在这方面，河北省的做法值得推广。河北省是我国率先响应国家号召，实行贫困县退出的省份之一。自2014年起就对片区外的40个国定、省定重点县按照退出时序制定出了一次性具体奖励政策（表5）[26]。

表5 河北省贫困县退出奖励资金Table 5 Incentive funds for the exit of poverty counties in Hebei province

对退出县党政一把手及直接分管领导不但进行全省通报表扬、颁发高额奖金，而且实行优先提拔、破格重用。对于在扶贫开发中做出突出贡献的退出县领导班子成员也给予通报表扬，颁发奖金，并作为退出县党政领导的第一候选人，优先考虑提拔重用。且在全省进行干部选拔时，对于在退出县担任过主要领导和分管领导的干部将给予重点考虑，最大限度激发领导干部对脱贫后主动退出的积极性。

4 贫困县退出的约束机制

脱贫县往往会担心一旦退出贫困县行列，将失去国家和地方政府的关注、关怀，失去各种扶贫资源，因此，总想保住贫困帽。对于这种应退不退，一意孤行，不惜弄虚作假保留贫困帽的脱贫县，国家必须建立严格的约束机制，约束其必须退出。

4.1 建立和实施强制退出规制

为避免脱贫县出现应退不退现象，相关部门应出台强制退出规制，制定严格的惩处制度，震慑脱贫县，约束其退出。如对于已达脱贫县标准的贫困县，如果出现刻意弄虚做假、恶意隐瞒实情，跑关系试图赖在贫困县行列的，在警告其退出仍无效果后，不但取消其贫困县资格，且5年内限制其享受国家及省市给予各县的所有优待。从操作层面来看，可按如下程序进行惩处。根据对贫困县的动态监测及公众监督结果，若发现已达到准退出或退出标准的贫困县，以不正当手段伪造虚假数据信息，以期保留贫困县资格的，相关部门应立即进行深入调查，了解真实情况，一旦发现造假行为属实，则根据相关规制，对其进行通报批评，并给予其书面警告，责令其在指定期限内退出。被警告的贫困县，若在指定期限内，仍不主动退出，并继续一意孤行，弄虚作假，甚至跑关系的，则按规制取消其贫困县资格，强制其退出贫困县行列，5年内不得享受国家及省市给予各县的所有优待。

4.2 取消贫困县扶持政策

贫困县一旦被取消资格，即取消其所享有的全部扶持政策。对于已经脱贫的贫困县，弄虚作假，不愿退出的，一经查实，取消扶贫贴息贷款政策，立即停止发放扶贫贴息贷款。对于已经发放的扶贫贴息贷款，能立即收回的立即收回，不能立即收回的，中央财政不再贴息，其利率执行中国人民银行公布的同期同档次贷款率，且不得展期和逾期。对于已经脱贫但仍然想尽一切办法不愿摘帽的贫困县，取消其当地企业的“两免三减半”的税收优惠政策，以示惩罚。

4.3 停止拨付甚至追回扶贫资金

对于已经脱贫，但仍想通过造假保留贫困县资格的准退出县，一旦发现其恶意造假，立即停止拨付财政专项扶贫资金，对于已拨付的部分，责令县财政返还；取消其财政转移支付，尤其是财力性转移支付；取消其他资金支持，能追回的追回，不能追回的，责令县财政补齐。

4.4 追究相关责任人责任

对应退不退的脱贫县的惩处，真正损害的是百姓的利益，但弄虚作假的主要操纵者是部分基层干部，主要受益者也未必是真正的贫困人口。所以，对于问题县要设立排查小组，查处真正的造假者和骗取扶持政策及扶贫资金的主要参与者，一查到底，绝不手软。对于查实的不择手段保留贫困帽的各级领导及相关工作人员，应给予酌情降级并且3年内不得晋升的行政处罚。建议政府与中国人民银行联系，增加公务员在执行公务方面的诚信信息数据，对于通过违纪违法手段保留贫困县帽子的领导干部及相关工作人员，应将其行为记入个人诚信档案，这种不良诚信记录同其他的不良诚信记录一样，影响其未来的银行信贷及其他社会活动，对其形成长期的约束与提醒。

5 结语

作为有着30多年历史的贫困县制度，即将步入其生命周期的尽头，退出中国特色反贫困的历史舞台，这是我国扶贫事业发展的必然选择。而它在扶贫实践中的功与过还有待于专家、学者及扶贫社会工作者客观地加以评价。精准扶贫的目标是精准脱贫，贫困县有序退出，有利于该目标的实现。

然而在贫困县退出过程中，难免会出现拖延的情况，因此需要有针对性的建立激励和约束机制。激励机制赋予了脱贫县非常优厚的待遇，有些贫困县也可能会急功近利，所以必须严谨、科学地加以识别，找准脱贫县，遏制贫困县退出中的拖延症和急躁症。虽然至2020年贫困县将全部退出，但这并不意味着我国彻底消除了贫困，因为贫困县退出只意味着我国扶贫工作初战告捷——解决了绝对贫困问题，而相对贫困永远存在，故精准扶贫、精准脱贫永远在路上。

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