改革完善土地制度思考

袁誉登

摘 要：为促进国内统一大市场形成，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好实现工业现代化、农业现代化及城乡一体化发展目标，必须从“土地所有权二元制和户籍二元制”入手，突破城乡二元结构的理论与制度桎梏。适时实行集体土地国有化改革，完善土地收益分配机制，通过试点做好相关具体政策安排和过渡性安排的顶层设计，将土地国有制度具体化，有利于拓展社会主义市场经济的理论与实践空间。

关键词：土地制度；城乡二元结构；资源配置

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.083

1 土地双轨制的形成及其历史贡献

按照《土地管理法》规定，国有土地所有权由县级以上各级政府代为行使，集体土地所有权由各集体经济组织行使。国家将宅基地和承包责任田的使用权直接赋予了农民个人，集体企业、村部、学校等集体建设用地和未承包到户的“机动田”则仍由各集体经济组织成员共同所有。这种土地国家和集体所有并存的制度及其具体政策安排就是我国现行的土地双轨制。

2 改革土地双轨制的背景

当前，我国已从计划经济坚定走向市场经济，且正处于工业现代化、农业现代化、城镇化的关键阶段。为更好的实现城乡一体化发展，必须破除“土地所有权二元制和户籍二元制”这两个形成城乡二元结构的重要基础。2014年城乡二元户籍制度改革已经启动，而破除土地所有权二元制改革还未破题。现行土地制度的弊端日益显现，已经不能适应生产力和生产关系的发展要求，改革国家土地所有权制度的时机已经成熟，如不与国家户籍制度改革保持总体同步，必定会阻碍经济社会发展。

2.1 土地双轨制天然缺陷不符合市场经济发展要求

土地双轨制是计划经济时代的产物。当时设计土地制度时是排除市场的，土地只有使用价值，不考虑也不允许其有市场价值。市场经济条件下的土地，不仅有市场价值，且土地用途不同，其使用价值和市场价值存在很大差别，这就产生了原来制度设计中没有的土地入市收益分配问题。

2.2 土地双轨制导致土地制度缺乏系统性和完整性

我国现行的土地制度过于复杂、过于零散，土地政策方面的专家都感到头疼，群众就更难了解清楚。对于宅基地，法律规定是给农民自用的，不得从事经营，农民对宅基地只拥有占有和使用权。对于承包责任田，在法律体系中没有明确农民的权利，只是规定其承包经营权30年不变或长期不变，没有明确农民是否有权利支配、拥有或转换这些土地的财产权。

2.3 土地双轨制加大了征地拆迁难度

主要体现在三个方面：一是土地双轨制特别是现行农村土地集体所有制与社会主义市场经济发展要求不相符的根本性矛盾，加之土地政策的调整与完善跟不上经济社会发展的步伐，在市场经济环境下产生了一系列的问题。二是国家土地政策与发展后的现实情况脱节，无法对土地政策进行系统性宣传，社会对征地政策不能全面了解和正确理解。三是地方政府存在对有些政策和情况说不清的顾虑，而不敢主动公开征地相关信息，社会不了解事实真相。

3 改革完善国家土地制度的思考

改革完善国家土地制度的总原则就是对集体土地实行国有化改革，实行统一的土地国家所有制，做到既要与当前生产力水平和国家的实际情况相适应，又要为今后一个时期生产力发展留足空间。

3.1 实行统一的土地国家所有制的必要性

土地私有化是资本主义社会制度下的基本制度安排，它在资本主义发展初期对社会生产力发展起到了巨大的促进作用，但在资本主义发展的中后期，其对财富分配不均所起的固化和强化这一负作用，明显束缚着社会生产力的进一步发展。面对已是强弩之末的资本主义制度，我们只能吸取其精华，对不符合国情和广大人民群众根本利益的制度安排，决不能照抄照搬。适时实行集体土地国有化改革，统一国家土地所有制，是进一步完善社会主义制度的需要，是发展的需要。

3.2 统一实行什么样的土地国有制

改革的总体目标是：根据土地的社会功能规划其用途，继续强化土地用途管制；确立土地收益统一分配原则；建立土地收益初次和再次分配机制。

3.2.1 进一步强化土地用途管制

土地作为重要的生产资料，不同用途的土地具有不同的使用价值，会产生不同的收益，而且不同用途的土地具有不同的社会功能。鉴于此，对国有建设用地仍按规划和现行管理办法管控。其中，集体经营性建设用地按照十八届三中全会“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的要求进行管理；集体非经营性建设用地，在完善农村规划后，逐步过渡到按照现国有建设用地管理办法进行管控，因其具有农村公益用地的社会功能，不宜轻言入市，随意处置。

3.2.2 确立土地收益统一分配原则

土地收益分配机制是各利益主体关心的焦点，也是国家土地制度能否与社会主义市场经济相适应，能否与其他上层建筑相适应，能否与生产关系、生产力相适应的关键所在。科学土地收益分配机制能彰显我国社会主义土地制度的活力和生命力，建立科学的土地收益分配机制的前提是确立统一分配原则。

参考文献

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