我国农村水污染治理的困境及出路

曹新富，李美存

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

我国农村水污染治理的困境及出路

曹新富，李美存

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

在分析当前农村水污染治理紧迫性的基础上，从价值理念、管理体制、资金保障和现实污染4个层面分析了农村水污染治理面临的困境，最后提出了统筹城乡污染治理、完善环境管理体制、积极引导市场参与及面向污染源头治理等对策建议。

农村水污染；治理；困境

改革开放以来，我国农村经济取得了长足发展，农民的生活水平也得到了显著提高。但与此同时，乡镇企业违规排放、农村居民生活垃圾及废水污染、畜禽类养殖污染及农村面源污染等造成农村水环境日益恶化，不仅严重威胁了农村居民的身体健康，也制约着农村和农业的可持续发展。长期以来，受“重城市、轻农村”二元化环境治理政策的影响，我国政府对农村水环境保护及重视程度严重不足，以致农村水污染形势日趋严峻。2016年中央一号文件明确提出要加快农业环境突出问题治理，建设美丽宜居乡村。水是生命之源、生产之要、生态之基，良好的农村水环境不仅是农民安居乐业和幸福生活的关键，而且对于建设社会主义新农村、实现国家“五位一体”战略布局以及全面建成小康社会等都有着举足轻重的影响。因此，分析当前农村水污染治理面临的困境，进而采取有效治理措施，对遏制农村水环境持续恶化，保障农村经济社会可持续发展具有重要的现实意义。

1 农村水污染治理的紧迫性

据《2015中国环境状况公报》披露：2015年全国967个地表水国控断面(点位)Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占总数的64.5%、26.7%和8.8%，其中海河、淮河、辽河、黄河流域水质较差，主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量和总磷类。此外，地下水的污染形势也极不容乐观，全国5118个地下水水质监测点中，水质呈优良级、良好级、较好级、较差级和极差级分别占总数的9.1%、25.0、4.6%、42.5%和18.8%，其中较差和极差级占比高达61.3%，超标指标主要包括总硬度、溶解性总固体、pH值、COD、“三氮”(亚硝酸盐氮、硝酸盐氮和铵氮)、氯离子、硫酸盐、氟化物、锰、砷、铁等[1]。按照目前我国的水质标准：当水质下降到三类标准以下，水中所含的有害物质高出国家规定的指标，会严重影响人体健康，不能作为饮用水源而推算，我国35.5%的地表水和61.3%的地下水受污染严重，难以饮用。而且对于广大农村地区而言，面临的水污染形势比城市更加紧迫和复杂。长期以来，农药、化肥等化学物质的大量使用，致使许多农村地区的地下水无法饮用，再加上城镇污染产业加速转移到农村地区，工业污染排放缺乏有效监管和治理等，使乡镇地区水环境质量进一步恶化，广大农民往往由于饮用水污染而成为环境污染的最直接受害者。据中国疾控中心专家团队对河南沈丘县沙颍河及灌溉网污染的8个乡镇、25个行政村的调查数据显示，在饮食、烟酒等习惯相当的两组人中，研究区消化道肿瘤(如食管癌、胃癌)患病率相当于没有灌溉渠流经的对照区的5倍，可见水污染的致病效应非常显著[2]。因此，大力推进农村水污染治理已经到了刻不容缓的地步。

2 农村水污染治理面临的困境

近年来，国家通过“以奖促治”和“以奖代补”政策，积极推进农村地区环境综合整治，一大批突出环境问题得以解决。但是，农村地区水污染形势依然十分严峻，面临诸多治理困境。

2.1 价值理念层面：地方政府“理性冷漠”

水污染具有明显的地域性、外溢性和无界化特征，而水环境的改善又具有显著的公共产品特征和溢出效应，这些特性决定了政府应该在农村水污染治理中发挥主导作用。但是由于种种原因，地方政府固守“理性冷漠”。首先，长期以来，我国政府实行的都是“重城市、轻农村”的二元化环境治理政策，环保资金、技术及人才等主要向城市集聚，城乡环境权益在分配上存在严重的“剪刀差”现象，导致农村水环境治理及监管长期缺位[3]。其次，受政治地位、财税体制以及政绩考核等因素影响，一些基层政府官员以发展地方经济为首要目标，热衷于“土地财政”和引进一些利大税高的污染型企业，对投入巨大、周期较长和经济回报率低的农村水污染治理项目缺乏应有的积极性，进而导致农村水污染形势愈演愈烈。甚至在现实生活中，一些基层地方政府为了实现当地财政收入最大化，对一些违规排放的高污染企业睁一只眼，闭一只眼，甚至充当污染企业的保护伞，使得污染久治不绝，难以得到有效遏制。当基层地方政府出于经济利益、部门利益甚至官员个人利益的考虑而对企业污染排放实行放任政策时，农村居民由于个人素质和能力有限或者慑于政府权威往往也只能选择“理性沉默”。即使因环境污染冲突而诱发群体性事件，基层政府也可以巧妙地运用乡村“熟人社会”的非正式规则使矛盾得以有效化解[4]，农村居民往往难以对基层地方政府行为形成有效约束。

2.2 管理体制层面：治理能力“先天不足”

目前，我国的环境管理体系及制度等主要以城市和重要点源污染防治为对象而设计，对农村污染及其特点重视还不够，导致农村环境治理在制度设计及运行机制等方面较为滞后，农村环境治理能力“先天不足”[5]。(1)农村环境治理主体缺位。广大农村地区尚未在乡镇一级设立环保机构，县级环保机构一般是最基层的环保监管部门。在面对地广人稀的农村地区和排放主体具有分散、隐蔽、不易监测以及责任难以界定等特点的面源污染时，由于基层环保力量十分薄弱，因而难以有效发挥监管作用。此外，农村水环境保护的职能分散在县级环保、水利、农业、林业等相关部门，职能交叉重叠，部门之间常常暴露出利益相争，责任推诿的现象，导致农村水环境保护责任主体缺失。(2)村民环境自治力量薄弱。受制于环境管理制度不完善、渠道不畅通以及个人意识和能力不足等原因，长期以来我国农村环境治理更多地依赖于政府自上而下的政策推动，村民处于边缘化，成为旁观者、被动者甚至是对立者，导致政府治理成本高，效率低下[6]。(3)专业管理技术人员缺乏。农村地区大多数污水处理设施建成以后一般都移交给乡镇或村民进行日常维护，由于污水处理设施的运营和维护是一项专业技术程度较高的工作，村民缺乏必要的智力和技术支持，导致很多污水处理设施因为缺乏后期养护，而提前“撂荒”或“半撂荒”。

2.3 资金保障层面：治理经费“后天失养”

我国环保资金的使用主要集中在城市，农村则长期处于政策边缘地带，治理经费严重短缺，以至于“后天失养”，极大地制约了农村水污染治理基础设施的建设。目前，国家尚未出台统一的农村污水设施建设和运行经费拨付方法和标准，相关费用主要靠各级政府自筹以及国家“以奖促治”和“以奖代补”政策专项补助资金，缺乏可持续和稳定的经费保障。除此之外，农村地区环境设施布局分散、单个项目成本收益较低以及运行维护管理不便等因素，使得利用市场化手段融资难度加大，难以有效吸引社会资本投入[7]。特别是对一些经济发展水平较低的县级政府或乡镇政府而言，自身财政实力极为有限，向农村居民收费又比较困难，导致农村水污染治理基础设施建设及运营管理困难重重。即使建立起来，后期也可能面临因为运行费用不足而停止污水处理设施运转的问题。因此，资金问题将是农村水污染治理面临的首要挑战，直接关系到农村水污染治理效能。

2.4 现实污染层面：污染源头“错综复杂”

现阶段，农村水污染形势十分严峻和复杂，生活污染、农业污染和工业污染等各种新旧污染相互交织，错综复杂[8]。这主要体现在4个方面：(1)乡镇企业违规排放。一些乡镇企业，尤其是一些从城市转移过来的高污染企业，为了追求经济利益，将生产过程中的工业废水、废渣等直接排放到附近流域中，对附近水体造成了极大的破坏。(2)农业污染。农民在农业生产过程中大量使用化肥和农药，污染物通过地表径流或农田排水等方式进入到地表水体，导致水质恶化。(3)养殖业污染。随着我国农村养殖业集约化程度的加深，养殖业污染日趋严重。很多养殖场将一些畜禽类粪便废弃物和畜禽宰杀废水直接对外排放，致使土壤和水体严重污染。(4)农村居民生活垃圾及废水污染。农村基础设施不完善，加上一些农村居民环保意识较差，将平时生活污水和一些固定废弃物直接就近倒入农村沟渠、河道，污染了农村的地表水源。农村水污染源头的“错综复杂”，使得水污染治理困难重重。

3 新形势下加强农村水污染治理的出路

党的十八大提出将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局。党的十八届三中全会紧接着提出要紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，建立健全生态环境保护的体制机制。新形势下，生态文明建设的重要性前所未有地凸显出来。农村水污染治理也应该紧紧围绕生态文明建设，加强顶层设计和统筹规划，建立健全农村生态环境保护的体制机制，着力增强生态产品供给，提高生态服务能力。

3.1 统筹城乡污染治理，加大农村环保投入

国家《生态文明体制改革总体方案》提出：要坚持城乡环境治理体系统一，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。这是国家层面对农村生态文明建设的顶层设计和总体部署，也为农村水污染有效治理提供了思路和方向。(1)树立正确的理念。各级政府应该正确认识农村水污染治理的复杂性和持续性以及良好的农村水环境对于全面建成小康社会的重要性，自觉加强农村水环境保护和治理。(2)坚持科学的工作方法。生态环境的区域整体性特征在客观上要求打破城乡二元环境治理结构，实施城乡协同治理。因此，政府应该统筹城乡水污染治理，加快构建城乡一体的水污染治理体系，实现城乡环境标准、监测网络及环境准入制度等协调统一，推动城乡生态环境良性互动。(3)加大对农村水环境保护和治理的经费投入力度。在中央政府层面，要在继续实施“以奖促治”和“以奖代补”政策的基础上，不断加大对农村环境保护和治理的财政转移支付力度，全面推进农村环境连片整治。在地方政府层面，应该重点发挥省级政府的资金统筹能力，将国土、住建、交通、农业以及水利等涉农部门的下发资金与现有农村环保资金进行高效整合，建立农村环境保护与治理专项基金，并且按照各县级政府的实际情况和需求进行精准分配，重点支持农村环境综合整治项目建设。在这个过程中，要确保财政投入真正向基层转移并且有效使用，从而切实改善农村生态环境。

3.2 完善环境管理体制，夯实监管治理基础

农村水污染治理能力“先天不足”很大程度上是由于基层环境管理体制滞后造成的。因此，建立健全农村环境治理体制成为提高农村水污染治理能力的应有选择。(1)强化县级环保机构的统筹监管职能。鉴于县级环保机构一般是最基层的环保监管部门，而且与农业、林业、水利等部门存在职能交叉和多头管理的问题。县级政府应该进一步理顺环保职能，对职能交叉的领域进行重新界定和划分，赋予环保部门在农村水环境保护与治理中“统筹、指导、协调、监督和服务”的主体角色。(2)强化乡镇政府农村环境保护与治理的职责。我国环境治理主要依靠政府自上而下的命令和控制，这种政策工具的实施需要相应的机构和人员。建议以乡镇为重点，在乡镇一级设立环境保护管理站，人员可以由上级环保局下派的环境监察执法人员和乡镇聘任的环境监察协管员组成。同时在村及村民组配备一些专兼职卫生督察员，建立起县乡村三级环保监管网络，专门负责开展农村环境保护与治理工作。(3)提高村民环境自治力量。村民作为良好生态环境的直接受益者，理应承担相应的环保职责。建立健全农村环境治理中的村民参与机制，不仅能有效降低政府环境治理的成本，更能使农村环境治理政策充分体现和代表民意，是我国农村生态文明建设实现长期健康稳定发展的根本保障。政府可以通过环保知识下乡、污染案件“以案说法”以及政策宣传等活动，积极引导村民制订环境保护村规民约和培育农村民间环境保护组织，提高村民参与环境治理的积极性。村民可以对乡镇企业违规排放等行为形成更直接、更有效和更细致的监督。(4)强化县乡(镇)两级政府的环境保护职责。国家应该构建一套以绿色GDP为核心的政绩考核指标体系，将生态环境保护纳入政绩考核体系范围内，对于不顾自然生态环境而盲目决策，造成自然环境恶化或生态功能严重下降的官员，应严格实施问责制。

3.3 积极引导市场参与，提升管理服务水平

党的十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定性作用，市场具有资金、管理以及技术等方面的专业优势，可以有效弥补政府基层治理的不足。为此，政府应该注重发挥市场的优势和力量，促成管理和服务的合力。但是，农村水污染治理项目公益性很强，市场投资回报率很低，企业参与的积极性较差。为了提高市场参与的积极性，政府应该综合运用各种手段如财政补贴、绿色信贷及税费减免等政策积极引导企业参与农村水污染治理基础设施建设及运营管理。其一，对于已经通过国家“以奖促治”及“以奖代补”政策基本完成生活污水处理设施建设的农村地区，政府可以通过招投标外加政府适当补贴的方式引进专业服务公司进行运营管理。在这个过程中，政府应该尽可能扩大合作项目中所包含的污水处理设施数量，降低企业整体运营管理、服务及技术成本，帮助企业充分获取规模收益，提高项目的吸引力。其二，对于设施建设尚未完成的农村地区，政府可以考虑将水污染治理基础设施建设和运营管理一起打包给具有一定资质且投资意愿较强的企业，利用利润空间较大的建设环节带动利润空间较小的管理维护环节的市场化[9]，同时加大国家政策性银行对企业绿色信贷的支持力度，降低企业前期的巨大资金压力。企业专营以后，政府每年保障其实现一定的投资利润，不足之处由政府财政适当补贴。这种捆绑的方式有利于企业保持基础设施建设的质量和运营管理的效率。其三，强化政府的动态监督。在积极引导市场参与的同时，政府应该积极组织环保、水利及住建等部门定期或不定期地对企业污水处理效果进行水质检测，并将检测结果与财政补贴挂钩，对于维护管理水平有问题的企业，将其列入黑名单，必要时强制其退出。

3.4 面向污染源头治理，提高环境整治实效

农村面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、广泛性、不易监测、难以量化等特征，但现行针对点源污染的管制模式试图通过统一的制度安排来应对千差万别的面源污染，由于未能把握面源污染的深层原因，往往耗费巨大却收效甚微[10]。因此，实施面向水污染源头的综合治理尤为必要。(1)化肥和农药污染方面。政府应该积极推广测土配方施肥和精准施肥技术及机具，引导农民科学合理施用化肥。在农药使用上，政府应该大力推广使用生物农药或高效、低毒及低残留农药，扎实开展农作物病虫害绿色防控和统防统治。(2)乡镇企业违规排放方面。政府应该有计划地建立乡镇企业工业园区,把乡镇企业相对集中，从而使得污染源集中,便于管理和治理[11]。同时积极引导乡镇企业清洁生产，对治理不善或造成严重污染的企业坚决予以关停处理。(3)生活污水及垃圾处理方面。县级政府应该对城、镇、村进行统一规划，按照人口集聚程度、经济性和适宜性等原则合理布局生活污水及垃圾处理设施。例如，可以将适宜纳管的村庄整合起来至城镇污水处理厂进行集中处理，充分发挥规模效益。对地处偏僻，管网设施建设成本较高的地区可以采用分散处理的方式，因地制宜。(4)养殖业污染方面。政府应该科学合理布局养殖场所，使其远离农村居民点及水源地，同时严格规定养殖场必须配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施，只有经过处理达标后才允许向外排放。(5)加强资源的循环利用。农林及科技等部门应加大对农村废弃物综合利用的技术服务力度，大力推广农作物秸秆、生活垃圾、人禽粪便等处理与综合利用，实现资源循环利用，从源头控制农业面源污染。

[1] 国家环境保护部.2015中国环境状况公报[R].北京:国家环境保护部，2016.

[2] 杨功焕,庄大方.淮河流域水环境与消化道肿瘤死亡图集[M].北京：中国地图出版社，2013.

[3] 韩从容.新农村环境社区治理模式研究[J].重庆大学学报：社会科学版,2009,15(6):108-112.

[4] 刘兵红.农村环境治理中的乡镇政府行为：基于芜湖A村的调查[D].南京：南京航空航天大学,2010.

[5] 苏杨,马宙宙.我国农村现代化进程中的环境污染问题及对策研究[J].中国人口·资源与环境,2006,16(2):12-18.

[6] 韩喜平.农村环境治理不能让农民靠边站[J].农村工作通讯,2014(8):48.

[7] 王波,王夏晖.创新投资运营机制培育农村环境治理市场主体[J].环境与可持续发展,2015,40(6):36-38.

[8] 高志永,张国臣,贾晨夜,等.我国农村环境管理体制探析[J].环境保护,2010(19):18-19.

[9] 刘平养.破解农村治污难题,PPP行吗?[N].中国环境报，2015-07-22(02).

[10] 张宝.将农村面源污染防治纳入法治轨道[N].中国社会科学报,2016-01-20(05).

[11] 石立.浅析我国乡镇工业企业环境污染及治理[J].农村经济,2006(8):98-99.

(责任编辑：管珊红)

Dilemma and Outlet of Water Pollution Control in Rural Areas of China

CAO Xin-fu, LI Mei-cun

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Based on the analysis of the urgency of the current rural water pollution governance, this paper analyzes the dilemma of rural water pollution governance from four aspects of value idea, management system, capital guarantee and realistic pollution. Finally, the author puts forward the following countermeasures and suggestions: planning urban and rural pollution control as a whole, improving the environmental management system, actively guiding the market participation, and controlling pollution sources.

Rural water pollution; Governance; Dilemma

2016-08-22

中央高校基金“水生态文明分区分类差别化建设路径研究”(2014B09414)。

曹新富(1993—)，男，安徽枞阳人，硕士研究生，研究方向：资源与环境管理。

X52

A

1001-8581(2017)02-0133-04