浅议农村土地“三权”分置改革

新乡县古固寨镇人民政府 高海山

浅议农村土地“三权”分置改革

新乡县古固寨镇人民政府 高海山

2016年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。农村土地“三权”分置顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实行所有权、承包权、经营权分置并行。

一、农村土地“三权”分置的含义

改革开放之初，农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权归集体，承包经营权归农户，此为“两权分离”。现阶段，我国为深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权再分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行的格局（以下简称“三权”分置）。“三权”分置是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，其最大的突破是放活土地经营权。

二、农村土地“三权”分置的主要作用和意义

（一）稳定了土地承包权

《意见》明确规定，“不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。”“农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。”《意见》对完善农村土地“三权”分置提出了四项基本原则，即尊重农民意愿，守住政策底线，坚持循序渐进，坚持因地自宜。同时，要守住政策底线中的“四不”，即不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这些规定句句说到了农民的心坎上，免去了农民进城后失去土地的担忧。

（二）放活了土地经营权

1.放活土地经营权。农民把土地流转给大户，获得流转收入。又把自己从土地中解放出来，通过务工再次获得收入。

2.各地探索出了多种有效的土地经营权流转形式，如：土地托管、代耕代种、土地入股等。

3.激发了农业新型经营主体的活力，为实现农业现代化奠定了基础。《意见》规定，“在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体以流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。”这种规定给农业新型经营主体吃了个定心丸，取消了他们对土地经营权得不到保障的顾虑。

（三）规范了土地流转经营权

1.集体所有权中一个重要的权利就是监督权。在部分地区，因大量劳动力转向非农业，农村土地有时出现了撂荒、毁损土地等现象；部分农民法制意识淡薄，签订了不少违规改变农业土地性质的无效合同，甚至签订了土地财产权益受到损害的合同。为此，《意见》明确规定，农民集体有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督等。

2.建立健全土地流转管理制度，规范土地流转秩序。《意见》从三方面对土地流转制度及体系建设进行了规定。一是规范土地经营权流转交易市场体系，逐步实现涉农县全覆盖。二是加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本。三是加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。通过这三方面的制度规定，有效地促进规范了土地流转秩序。

三、农村土地“三权”分置发展的主要措施和建议

（一）成立组织，积极宣传

1.成立组织。各级政府和有关部门要统一思想，精心安排，成立组织，切实加强领导，在人力物力财力上要支持农村土地“三权”分置改革，为实现农业现代化奠定良好基础。

2.积极宣传。要利用有效媒体，多层次、多渠道进行宣传，调动广大群众积极参与“三权”分置土地制度改革，为农村土地“三权”分置改革顺利进行形成良好的舆论氛围。

（二）试点总结，全面推广

全国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面存在差异，在推进“三权”分置改革过程中，要因地制宜稳步开展。在开展试点，总结经验，形成可复制、可推广模式的基础上，再全面推广实施。河南省临颍县成立的“土地银行”，有效推动了该县农村土地“三权”分置改革。

（三）政策扶持、财政支持

1.政策扶持。对将土地经营权流转出去的农户，在再就业、创业、技能培训、社会保障等方面要优先向农民倾斜。对继续从事农业经营的农户，要帮助采用先进的科技和生产手段，增加技术、装备、资本等生产要素投入。大力发展多种形式的社会化服务，引导普通农户加强联合与合作，提升农业经营的专业化、组织化和集约化水平。在农业新型经营主体方面，鼓励工商资本参与适合企业化经营的现代种养业环节，并制定合理的监管机制，投资开展土地整治和高标准农田建设，开发农村“四荒”资源。完善新型经营主体在财政、信贷保险、用地、项目审批等扶持政策。

2.财政支持。一是设置土地流转风险保障金。在经济发达地区的省、市、县财政拨出专款设置，实力雄厚的新型农业经营主体可自筹资金设置；在保险行业普及较高地区可协调保险公司实行农业保险等。但最终目的是切实保障农户土地流转财产权益，稳定土地流转市场。二是加大农田、水利基础设施项目建设。各级财政要加大资金投入，提高农田抗风险能力，提高农业经营体搞好农业的积极性。三是健全完善农田补贴力度，实现农业补贴的真实目的。四是加大农业科研投入，实现农业生产管理销售等环节的现代化。

（四）健全完善“三权”分置相关法律法规

1.积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。

2.加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。