我国近年来民航机闹现象的特征分析及应对

洪航斌

我国近年来民航机闹现象的特征分析及应对

洪航斌*

华东政法大学，上海 201600

近年来，我国频发的机闹现象影响了民用航空事业的健康有序发展，给民航公司以及乘客带来经济损失、造成了安全隐患。对近年来我国几起典型机闹事件总结分析的基础上，总结机闹现象的规律特征以及生成机制，从加强相关立法、提高管理方自身服务水平、建立民航乘客信用系统、设立第三方解决机构四个角度提出应对建议，有助于打造文明和谐、高效安全、公开透明的民航运营环境。

机闹；交通运输秩序；民航安全法规；公共安全

一、“机闹”现象频发的背景及其研究意义

2016年1月23日，中央政法工作会议要求，今年要重点做好反对暴力恐怖和维护政治安全、金融安全、网络安全、公共安全等五大领域风险预警、防控工作，切实提高维护国家安全和社会稳定工作的预见性、前瞻性。近年来，不论是在国内还是国际民用航空中，机闹问题都日益突出，严重干扰了民用航空的安全有序运行。愈发频繁的机闹现象不仅影响着我国民航的正常运营秩序，同时也给民航乘客的安全带来了安全隐患，根据2013年5月国际民航组织法律委员会第35届会议议程项目2的报告，在近5年内，平均每1200次飞行中发生1起乘客有不循规或扰乱性行为[1]。2016年9月14日，在北京首都机场，一名女乘客乘机晚点后冲进跑道拦飞机，被拘留处罚事件再度引起人们热议[2]。2017年3月10日开始实施的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》，重点提出了民航应如何完善安全保卫工作等内容，可以看到我国在预防机闹事件上也在进行不断地探索。

二、对机闹现象的定义界定

(一)何为机闹？

对于机闹的定义界定一直没有一个统一的说法，而与机闹相关的概念有以下内容：学理上，袁发强，施天翊曾在《中国航空旅客不轨行为法律规制探究》一文中对航空旅客不轨行为进行定义。在法律法规方面，国际上有《国际民用航空公约》对干扰性旅客进行定义，国际民航组织2002年通过的《关于不循规/扰乱性旅客所涉及法律问题的指导材料》中对不循规旅客、扰乱性旅客进行界定①；国内有《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第6章第49条对扰乱行为和非法干扰行为两个概念进行了定义并进行了列举②，以及应采用何种途径进行应对有了一定的规定。本文在综合以上概念的基础上，将这里所研究的机闹现象定义为：行为人的行为可能或者已经对正常的航天器的飞行秩序造成威胁，给乘客以及机场、民航公司等造成生命财产损失的隐患，经管理方劝诫后执意实施的危害行为的现象统称为机闹。

三、我国近年来机闹事件频发的原因

(一)我国民航频繁延误是造成各方关系紧张的主要原因

民航局公布数据显示，2016年我国民航旅客首次突破4.8亿人次，居全球第一位。2016年今年前11个月，全国航空公司共执行航班336.7万班，航班正常率有所提升，达到平均76.46%，比去年提高了9.16个百分点③，但是准点率仍处于一个较低水平。当前我国民航运输量增长已经达到保障能力的极值，不可避免的带来了航班正常率的下降，随之带来的乘客出行体验变化是引导机闹事件日益增加的重要原因。

我国当前民航延误的原因呈多样化。2016年前11个月，我国构成航班延误的各类因素以及所占比例为：天气原因占56.8%，军事活动原因占20.6%，航空公司原因为9.5%，空管原因为8.3%，其中天气原因由2015年29.5%上升到56.8%④，增长了近一倍，成为影响航班正常的主要原因。值得一提的，在有些情况下一次航班延误事件是由于多种原因综合导致的，比如说延误4小时，天气因素占3小时，而空中管制因素占1小时，按照相关规定，航空公司无需对因天气因素导致的航班延误不负责任，而其他因素则有义务给予乘客相应的赔偿。

(二)部分乘客不遵守相关规章制度是导致机闹事件的重要原因

按照地点来分类，乘客应遵守的规章制度可以分为机场内的规章制度和航班内的规章制度；结合具体案例可以发现，乘客不遵守机场内规章制度的表现可以为航班延误后与工作人员发生言语、肢体上的冲突，试图强行闯入航空器等行为；而乘客不遵守航班内的规章制度可以表现为，不按照规定在舱内关闭电子设备、在舱内吸烟、打架斗殴破坏机体平衡等。部分乘客在与管理方的矛盾出现后的违规行为是导致机闹现象发生的直接因素，根据不同情况下乘客的具体违规行为所造成的影响，无论施违规行为的出发点如何，乘客都应当承担不同程度的责任。

(三)立法层面上的空缺是造成当前我国机闹事件频发的根源

我国关于机闹事件立法上的空缺是造成民航管理方不能及时、妥善处理乘客闹事事件的根本原因。中国目前没有专门规制航空旅客闹事行为的法律法规，现行法律法规可能适用处理机闹事件的主要包括：《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国民用航天安全条例》、《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》和《中华人民共和国治安管理处罚法》。

这些法律法规相对而言存在以下一些不足：1、对于适用的对象列举不完整并且较为笼统。例如在《民用航空安全保卫条例》中，仅仅以概括加列举的方式规定了在机场内和航空器内禁止的行为，无法适应在新形势下出现的各种民航乘客闹事的新形式。2、没有专门的法律法规对机闹乘客进行具体处置。在实际操作过程中，即使公安人员通过《公共航空安保规则》将涉事乘客的行为认定为扰乱行为，具体地处置也要援引《治安管理处罚法》，而《治安管理处罚法》其普遍适用的特性决定了对于航空安全这样对安全要求有着极高标准的范畴不可能予以充分的考虑。[3]而作为新颁布的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》中第四条，国民用航空局对全国范围内公共航空旅客运输飞行中的安全保卫工作实施指导、监督和检查，只是提出了对管理方内部管理，而并没有在应对涉事乘客时其具备何种处分权限。3、缺少完备的法律法规维护乘客的合法权益。直接与民航消费者权益保护相关的目前有2003年上海市的《航空客运消费者权益保护应急措施协定》，但该协定是由各航空公司自愿签署生效，不具有普遍性的约束力，并且只适用于在上海国际机场出发或到达的、签署本协定的境内航空公司与消费者之间发生的争议⑤。2004年民航总局颁布了《航班延误经济补偿指导意见》⑥，但没有对具体补偿制定统一的标准，规定具体补偿细则由各航空公司自行确定。[3]而2016民航新规定《航班正常管理规定》⑦于2017年1月1日正式施行，规定了在航班延误条件下航空公司应给与乘客的服务与帮助，具体实施情况如何有待于推行后的观察。

四、针对当前我国机闹现象的对策建议

(一)完善法律法规是治本之策

通过立法层面的探索与努力是解决机闹问题的根本办法，法律法规的公开性以及准确性使得任何一个主体在解决机闹纠纷的过程中维权的过程中做到有据可依。只要立法授予以权利，任何一个主体就掌握了合法、合理解决问题的主动权，获得了最有效的权利保障。当前我国有关民航安全的立法存在定义不清、处罚不当的问题，对于乘客闹事造成较大经济损失的依旧是束手无策，不文明乘机所造成的后果一般只受《治安处罚条例》的惩处，处以罚款，拘留15天，这些惩罚措施不足以威慑不文明行为，而乘客的权益收到侵犯时也需要较为严格的法律法规予以保证。

(二)民航公司提高自身服务水平是长久之策

根据2016年中国消费者协会官网提供的“最令消费者不满的航空服务”数据，排在前两位的“航班正点率”、“航班延误后的后续服务”所占比重达到了62.4%，体现了由航班延误引发的问题占了乘客投诉的绝大比重，这其中有诸如天气等不可抗因素造成也有民航公司自身失误所引起的。民航领域的高科技特性使得乘客出于绝对无知的弱势地位，又由于其高风险，民航将安全问题摆在首位。在如此背景之下，为了突出民航安全而降低服务水平甚至侵犯乘客权益的情况大有所在。[4]

提高民航公司自身的服务水平，降低人为因素所造成的失误的概率，即使是遇到了由于天气等不可抗因素等带来的航班延误等问题，也要尽可能提升后续补救水平与突发事件应急措施，真正想乘客所想，谋乘客所谋，让乘客感受到管理方服务态度上的改变，避免情绪化冲突，消除机闹事件发生的隐患。

(三)完善民航乘客信用机制

针对乘客而言，各民航可以统一建立乘客信用机制，对于那些有故意引发机闹的乘客纳入黑名单，目前我国的春秋航空的“暂无能力服务”名单在一定程度上是个人信用信息记录就是一个很好的例子[5]。这对于机闹乘客起到了很好地震慑作用，毕竟航空公司毕竟没有权利对其当即采取限制人身自由等应急权力，但是通过保留拒绝“违规旅客上机”的权利起到了很好地预防作。

完善民航乘客信用机制的同时也要避免这项措施招受“航空公司借此报复乘客”的质疑。我们不得不承认的事实是，虽然民航公司在面对机闹问题时往往是遭受的经济损失较为大的那一方，但是由于信息的不对等以及等因素乘客在于管理方进行博弈时往往处于不利地位，排除极个别因为故意违规而肆意挑事的而恶性乘客，大多数乘客还是在维护自身的合理诉求，避免民航乘客信用机制对乘客们造成的威胁，甚至还要积极鼓励涉事乘客通过合法、合理途径进行维权。

(四)设立第三方中立速裁机制

在机场内部设立中立纠纷速裁机制，毕竟民航公司不能既当运动员又作裁判，旅客只能靠和航空公司协商谈判来争取经济补偿。补不补，补多少，都是航空公司说了算，航空公司既当运动员又当裁判员，这样的处理结果会引起乘客极大的不信任[6]。完善中立纠纷速裁机制，使得当纠纷发生时能有第三方对于定责、补偿等关键问题有一个较为清晰并且公平公正的裁判，从而避免矛盾的进一步扩大，这既有利于民航公司节省后续并不必要的诉讼成本，也有利于避免给乘客带来不必要的烦恼，达成调解。

针对我国当前机闹现象的特征与现状，第三方调解组织应该着力于解决以下问题：明确当前民航乘客常见的一些问题，航班延误、乘客之间的纠纷引起的返航、乘客因故殴打辱骂机组人员所应承担的责任等焦点问题必须予以明确；统一纠纷解决机制和操作程序，在立法层面日益完善的基础上，通过第三方组织来对纠纷的解决予以正确的实施，这在一定程度上不仅降低了司法成本，使得很多问题介入不必要的公安协调、民事诉讼等程序，另一方面也使得纠纷能够及时有效地被解决。

五、结语

近年来机闹事件的频发，正是由于我国经济的迅速发展，人民生活质量、消费水平得到日益提高，使得民航作为居民的代步工具出行变得越来越普遍，而随着民航班次的数量的增加，发生机闹等矛盾可能性大大提升，这更加凸显出了我国当前针对机闹现象立法领域上的空白以及民航公司、机场等管理方在应对乘客矛盾时没有形成完整、系统的应对机制。

根据马克思主义的观点，事物发展的趋势不是一帆风顺的，必然是螺旋式的上升与波浪式的前进的过程，只有不断地去正视“机闹”问题，依据其发生的特点进行进一步分类研究，发现引起问题背后深层次的原因，才能推动问题的解决从理论到实践一步步的完善，打造一个文明和谐、高效安全、公开透明的民航运作环境。

[ 注 释 ]

①国际民航组织《关于不循规/扰乱性旅客所涉及法律问题的指导材料》，即288号通知.

②《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第4条.

③2016年中国民航局官网公布数据.

④2016年中国民航局官网公布数据.

⑤2003年上海市的《航空客运消费者权益保护应急措施协定》.

⑥2004年民航总局《航班延误经济补偿指导意见》.

⑦2016民航新规定《航班正常管理规定》.

[1]殷艳.对国际不循规旅客的规制——评《东京公约》机长特权[J].法制与社会，2015(18).

[2]女乘客乘机晚点后冲进跑道拦飞机被拘留处罚[EB/OL].http：//news.youth.cn/sh/201609/t20160917_8664319.htm，2016-09-17.

[3]韩雨彤.民用航空不循规旅客惩治的法律探究[D].中国政法大学，2016.

[4]郭潆.安全视野下的民航消费者权益保护法律问题研究[D].南京航空航天大学，2011.

[5]曹盼.航空公司强制缔约义务研究——由航空旅客黑名单引发的思考[J].才智，2014(3).

[6]许红.我国航班延误纠纷的现状、诱因以及对策[D].湖南大学，2007.

洪航斌(1996-)，男，浙江金华人，华东政法大学刑事司法学院，2014级本科生，研究方向：犯罪学。

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