政治碎片化、区域秩序与国家利益的维护*

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政治碎片化、区域秩序与国家利益的维护*

郑青，夏国永

政治碎片化；区域秩序；国家利益；维护

区域合作的核心问题是实现区域秩序与国家利益的维护，但政治碎片化使这一问题的解决陷入两难困境，即区域外的政治碎片化增加了区域整合的压力，区域秩序的维护面临分离化的危机；区域内的政治碎片化积聚了区域整合的阻力，国家利益的维护面临内卷化的冲击。对此，有三个方面的破解路径，即转变政治碎片化的演进趋势，制定维护区域秩序与国家利益的发展战略；关切政治碎片化的多元需求，创造维护区域秩序与国家利益的发展动力；聚焦政治碎片化的核心难题，产出维护区域秩序与国家利益的发展成效。

一、研究缘起

20世纪两次世界大战教训惨痛，国际社会从中获得的发展共识之一，就是需要通过和平的方式进行国家间的合作，以此寻求区域发展的动力和机遇，在维护和实现合作参与国的国家利益的同时，构建战后国际社会新型区域发展秩序。其中，以欧盟为代表的发达国家间的区域合作秩序和以非洲统一组织为标志的发展中国家间的区域合作秩序，呈现出地理相近国家之间建立的合作关系，是传统区域主义的典型代表。而TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定)、RCEP(区域全面经济伙伴关系，东盟10+6)、TISA(国际服务贸易协定)等是“全球金融危机后重大自贸协定出现的新现象”，[1]被称为新区域主义。

新旧区域主义通过建立合作实体与机制实现国家间的各种利益，两者最大的区别在于不同的开放性：新区域主义“强调区域组织在注重区域内部合作的同时，还应加强与其他区域的横向联系与交往，鼓励并允许各国在参加本区域经济活动的同时，积极参与区域外的其他国际经贸合作，认为这种对外联系和开放不仅不会削弱区域内部的合作，反而会使区域合作得到增强并给区域内各国带来更多的机会。”[2]从传统区域主义到新区域主义，当代区域国家间合作实现了广度和深度的拓展，但2016年英国“脱欧”事件的后续影响及新型合作架构中发展实力悬殊的国家间利益分配的差异矛盾等问题，突显区域国家间以着力共同应对外部矛盾为合作设计理念及合作实践的脆弱性，其中面临一个棘手的现实问题，就是政治碎片化的国际生态环境正在撕裂区域合作赖以维系的秩序基础，即由于没有很好地把控国家合作的区域主义的“度”导致区域合作中国家利益的受损，暴露长期以来重“区域增长”轻“区域发展”的区域合作扩张之路的发展短板。

对于区域该如何进行良性合作，作为世界第二大经济体的中国近些年提出了“一带一路”倡议，这个为激活国际社会已有区域合作机制而提出的区域合作发展倡议，是全球区域合作陷入胶着困境时，为数不多的区域合作发展新理念，而这一理念能否在实践中取得成效，还存在诸多的不确定性。基于上述区域合作发展的现状，需要直面当前国际社会广泛出现的政治碎片化新难题，对区域合作的价值核心即区域秩序与国家利益的维护问题进行深入思考。

二、维护区域秩序与国家利益 构成区域合作问题的核心

目前，国际社会遭遇到的区域合作困境，暴露对国家间为什么要进行区域合作、区域合作的机理、如何进行区域合作等的区域合作发展规律认知不足。仅就区域合作实践较为成功的欧洲一体化的研究现状而言，有学者指出，“欧洲一体化的历史表明，一体化既是一种思想也是一种实践，关于它的论著、解释可谓汗牛充栋，它对理论界的魅力经久不衰，其中很大一部分原因在于，至今还没有一种理论能够圆满地解释自现代国际体系产生以来未曾有过的这一独特现象。如果我们仔细分析，就会注意到以往的欧洲一体化理论之间缺乏可比性，表现在各自阐述不同的问题和方面，尤其值得记取的是，连什么是一体化的行为主体也没有达成共识。”[3](P2-3)

一体化是区域合作的高级组织形式，不是区域合作实践诉求的唯一目标。区域合作的组织形式包括一体化贸易、共同市场、统一货币、共同体等，这些组织形式的相互关系，存在从低到高的演进过程，要研判究竟哪一个组织形式是区域合作的阶段性目标，至少需要考虑三个因素。其一，区域合作的外在压力，如二战后国际社会存在美苏意识形态两强争霸导致民族国家主权受限的压力，又如出现在20世纪70年代、90年代及2008年的世界经济危机导致经贸交易下行及市场萎缩的压力等。其二，区域合作的动机，包括“(1)谋求区域领导人的角色，作为本国实力的象征；(2)直接向他国民众诉求，影响他国决策；(3)在传统的军事联盟失去吸引力的情况下，通过政治结盟来寻求区域安全；(4)争取更多外援，改善本国经济状况；(5)利用区域组织的力量来抗衡外部大国。”[4]其三，区域合作的国家结构，包括“同质结构”和“异质结构”，两者的区别在于，相较而言，后者更加需要从低层级的组织形式中寻求合作的基础。如“和欧盟等‘同质’结构成员间进行的区域经济一体化组织模式有所不同，对‘异质’结构成员来说，区域经济一体化首先表现为贸易一体化。因为，同其他领域的合作相比较，以贸易为代表的次区域合作更容易达到各成员经济体之间‘相互沟通的目标，从而增加彼此的信任’。”[5](P17)正因为区域合作的组织形式受到上述诸多不确定因素的制约，因此对区域合作的创建是不得已而为之还是理性选择的结果评判是存在争议的，显示区域合作的确定性与不确定性两条发展思路，暴露出对区域合作核心问题认知的不足。

把区域合作看作是不得已而为之的创建路径，借助区域力量维护国家利益成为区域合作的核心问题。区域与国家既是一个联系体：区域合作是手段，国家利益才是目的；又是一对矛盾体：区域力量体现的区域共同利益并不能与民族国家利益完全相等同，甚至区域合作中的强势力量还会以维护共同利益的借口损害国家利益。正是存在类似的可能，合作的民族国家更多的是希望从共同利益中攫取更有利于自身的利益份额，积聚的是区域合作的离散力。

把区域合作看作是理性选择的创建之路，区域秩序与国家利益的互动维护是区域合作的核心问题。区域与国家是共同体的关系，国家是区域中的国家，区域是由国家组成的区域，正视这样的关联，区域合作的理性及确定性的发展之路才有可能。维护国家利益是区域合作的根本动力，维护区域秩序是这一动力实施的必要条件和根本基础，区域秩序为国家利益维护营造了生态环境，维护国家利益为区域秩序的维护输入认同共识和行动力。

非理性区域合作以“利益”的获取为核心，属于区域合作的低级形式；理性区域合作统筹“秩序”与“利益”，属于区域合作的高级形式。低级形式向高级形式区域合作的推进并不存在必然性，除了具有试错过程的客观原因之外，还存在维护利益的偏好、路径依赖、实施维护利益方式转变的政治制度能力及面对外部压力的危机程度等主客观因素都会掣肘这一进程。这就决定了在没有改变区域合作理念的前提下，两类区域合作的模式将会长期共存。从区域合作的实践来看，两类区域合作的核心问题都是要维护区域秩序与国家利益。只不过非理性区域合作为了维护失衡的国家利益，主要维护的是无序或强势国家主导的秩序。而理性区域合作追求的是既关注民族国家间最大利益公约数，又遵循人类文明发展需求的区域秩序。

区域秩序与国家利益互动维护存在密切的关联。“要形成一个地区秩序需要三个要素：第一它有一个重要的动力源，第二是地区成员对于形成一个什么样的地区秩序有相同和相近的看法，第三是有比较明确的制度安排来体现这样一个制度设计。”[6](P1)无疑这三个要素都需要维护国家利益这一关键要素介入其中才可推进。而区域秩序也会为国家利益的明确和实现创造机遇和平台，因为“国家并不总是知道它们需要什么。国家和其中的人通过与世界上的其他国家和其他国家的人进行社会互动来感知利益、理解合意的行为。国家在接受一定的偏好和预期时被国家和造就国家的人所处的国际社会社会化了。”[7](P121)维护区域秩序是根本，维护国家利益是重点，两者的互动维护构成了推进区域合作的内生动力。

三、维护区域秩序与国家利益 遭遇政治碎片化的困境

区域合作的非理性与理性选择的发展评判，本不应具有太大的争议性，与任何人类社会的发展实践一样，二战以来，国际社会的区域合作应该遵循非理性向理性的推进之路，但人类历史并不总是沿着理想化的设计路线演进，结合发展实践本身的特点解决阶段性发展困境，成为寻求发展动力的关键。21世纪区域合作的实践特点具有多维空间性：一是全球化的外空间；二是区域间的空间；三是区域内国与国之间的双边或多边的空间；四是国家内部的空间等。这些多维空间，存在区域合作的外在压力与内在阻力，使得区域合作的核心问题，即区域秩序与国家利益的互动维护受到多重因素的制约和冲击。而就这一核心问题涉及的两个基本层面，即区域秩序和国家利益而言，其中一个“未变”形势和一个“变化”问题值得关注：“未变”的形势是，强制型区域秩序依然处于主导地位；“变化”的问题是，区域内国家利益进入深度分化阶段。这两个非均衡的动态变化导致政治碎片化问题的产生。当代国际社会区域合作的初衷是为了规避战争这类依靠强力主宰区域秩序的模式，建立区域政治秩序是第一位的，但在短期内无法消除强权政治的国际背景下，以实现和维护经济利益的区域合作成为退而求其次的重点。在区域政治合作的短板突显的情况下，政治碎片化的出现积聚了对区域秩序和国家利益维护的阻力。

区域外的政治碎片化增大了区域整合的压力，区域秩序的维护面临分离化的冲击。政治碎片化不同于一般的政治分化，它是深度的政治分化，是“国际政治中行为体的多元化、权力的分散化和平坦化。其主要表现为:(1)各种政治经济类型的组合和‘俱乐部’日益增多。它们有不断切割国际政治的倾向。(2)它们大都是以问题为导向的非正式组合。它们间无论是合作还是冲突，主要取决于它们在相关问题上的立场是否相似或矛盾。其关系是可塑的，并非一劳永逸的。(3)这些碎片化和非正式化的组合，正在形成包括多种机构和独立行为体参与的广泛联盟。各种各样的行为体既相互竞争、又相互合作；既协调又排斥。(4)这些联盟或组合并不像联合国那样具有广泛的代表性与合法性，它们往往关注的是相对狭窄或单一的议题，因此不可避免地受到批评。”[8]

政治碎片化反映了全球治理中国际社会失序和变革的需求。因为“现行国际秩序主要是由大国特别是西方发达国家建立的，在制度设计上更有利于维护它们的利益，其不公正不合理性是相当明显的。国际秩序变革势在必行。”[9]区域秩序是国际秩序的重要组成部分，其稳定性与变革性是推动国际秩序变革的重要保障。以中东北非地区极端势力的武装冲突和政局动荡产生的欧洲难民危机为例，显示区域失序的溢出效应。因此“人们越来越注意到国际体系重建过程中仅仅关注全球治理是不够的，只有在区域秩序稳定的基础上全球秩序的稳定才是可能的。”[10]与此同时也需对不合时宜的区域秩序进行及时变革，如以发达国家的联盟峰会G7和更具世界包容性的联盟峰会G20相比较而言，后者受舆论关注度越来越高，因为“失意的G7与全球对G20赋予的期待形成了鲜明对比。德国《时代》周报网站刊文称，在13周前举办的G20上海财长会议上，各国‘以创纪录的速度完成了所有与会国共同担责的文本’。G20引起关注的，恰恰是通过结构性改革寻找全球经济治理的‘药方’。”[11]代表区域秩序的机制、规则是有结构和功能要求的，但比这两个要求更重要的是发展理念的要求，即明确为什么要发展区域秩序，发展什么区域秩序、怎么发展区域秩序及发展区域秩序所要达到的成效，不明了这些基本问题，区域秩序只会沦落为谋取短视利益的工具。而一旦遭遇政治碎片化，多元的利益诉求加之多元的利益获取渠道，只会让区域秩序的维护面临分离化的冲击。

区域内的政治碎片化增加了区域整合的难度，国家利益的维护面临内卷化的冲击。对区域内国家利益的维护，造成了三个方面的发展困境。

一是超国家治理机制僭越国家利益。进入21世纪，国际社会治理环境复杂多变，共同的危机和共同的利益诉求，使得越来越多的民族国家通过谋求区域合作获得国家发展的机遇和动力。国与国组成的区域合作的核心运行机制，是通过民族国家让渡部分主权构成超国家治理机制，这一机制一方面赋予参与国更多谋取国家利益的共同控制权，但另一方面，又牺牲部分国家自主权，以区域共同利益僭越国家利益。当然，这类牺牲是有情况差异的，但“无论国家自主权和控制权的损失有多大，只要超国家机构是由扮演着全球‘私人政府’角色的国际性质非政府机构组成，这种损失就会更明显。这是因为，由于没有正式参加这种超国家机构的决策过程，甚至对这个过程也没有间接的影响力，政府在向这种超国家机构让渡自主权和控制权的同时并没有获得相应的共同控制权。”[12](P33)对于大多数由政府机构组成的国际性超国家机构而言，抱团向外的危机意识和行动谋划远超过向内解决共同问题的胜任力，强权政治依然占据区域合作的主流，超国家机构由强势国家把控力图维护长久以来的比较优势和既得利益的现象还比较常见，在这其中国家利益被超国家机构僭越的行径还较为明显。

二是竞优竞争损害国家利益。就目前国际社会区域合作总体发展现状而言，还没有建立一个各方面功能齐全的区域一体化的合作模式，冷战结束以来“各主要战略力量既合作又竞争，并行不悖，争夺能源基地和区域主导权。国际地缘战略态势的变化，对大国地缘战略产生了深刻影响。美、欧、俄、日等主要地缘战略实施者纷纷根据国际地缘战略态势的新变化调整战略，并各有特点。美国和其他各个大国频频互动，出现了新的分离组合。美国、欧洲和俄罗斯普遍加大了对亚太的战略投入，日本在战略上也加紧回归亚太，这显然是对国际地缘战略态势变化的反应，这些调整反过来又促进了国际地缘战略的变化。”[13]国际地缘战略的变化，在催生新的区域合作的同时，又激发了诸多竞优竞争势力，使得“地区存在着大量的国家合作区块或临时性的议题合作区块，但这些合作区块之间却存在对立甚至冲突的紧张关系。而正是这种对立与冲突，使得整个地区层次上的合作区块无法形成。”[14]国家合作区块造成的政治碎片化对国家利益的损害表现为两个方面，即“第一，碎片化的张力使得地区的整体合作被分割和撕裂，地区一体化因此变得遥遥无期。第二，碎片化的存在不但抵消了许多合作区块的‘外溢’效果，甚至使得一些次地区的合作也难以进行。”[14]

三是政治内斗消耗国家利益。在没有完善的发展理念、组织、机制作为保障的情况下，区域合作可持续发展的脆弱性十分明显，也就是区域合作“发展的稳定性差、对外部条件改变反应敏感、在外部条件的干扰和变化下遭受各种损失的程度比较大。”[15]其诱因之一，在于区域内民族国家内部政治斗争形成的政治碎片化消耗着国家利益维护的共识及行动力。政治内斗既有民族国家独立以来长期遗留的宗教、种族、领土之争，又有国家政治制度体制机制缺陷，如政治周期时期国家权力争夺者们对国家利益的“绑架”行为，更有在新形势下国家多元利益矛盾引发的政治纷争，这些政治内斗集中的表现及其后果，就是国家“权力的分散、不负责任的政治反对、永不停歇的政治对抗，导致政府施政政策长期得不到有效执行，政治极易陷入僵局”，[16]引发国家乃至区域的不稳定，消耗着现有及未来的国家利益。

区域内政治碎片化，削弱区域维护民族国家利益的合作能力和成效，致使区域内民主国家的政治生态出现了“选民右倾化、决策自主化、外交退缩化”[17]等的国家政治生活内卷化的倾向。区域秩序与国家利益的维护陷入了更加不确定的发展危机之中。

四、维护区域秩序与国家利益 破解政治碎片化的路径

从区域合作经历过的传统区域主义到新区域主义的发展历程来看，区域这一联结国际社会与民族国家的发展空间，其地位与作用的重要性是要加强而非削弱。全球政治碎片化在不断分化共识和消减行动力的情况下，区域空间的合作相比全球层面及国家间的双边或多边合作来说更具有融合共生性，原因在于相比全球大空间来说，受区域合作的主体及目的有限性的制约，区域合作对参与国的影响更直接和更有约束力，并在合作的影响力方面往往比双边或多边国家间的合作也更有溢出效应。从这两方面来看，区域合作无疑起到治理政治碎片化的天然屏障的功能作用。因此，在区域合作是今后很长一段时间全球治理的重要组成部分的前提下，可以明确区域合作治理有两个方面的任务，一是优化现有区域合作机制，二是创建新的区域合作机制。而要实现这两方面的目的，需从区域合作治理的机遇、动力及成效三个方面进行推进，这构成了破解政治碎片化维护区域秩序与国家利益的发展路径。

第一，转变政治碎片化演进的趋势，制定维护区域秩序与国家利益的发展战略。现阶段，区域合作赖以存在的两个空间即国际社会和民族国家，都出现了较为普遍的政治碎片化，构成了区域合作演进的政治生态。这一政治生态有其存在的必然性，如人类社会的全球化、信息化、市场化催生了多元的利益诉求，在缺乏有效的利益整合和实现机制的前提下，利益进一步的深度分化就会导致政治碎片化的产生。区域合作的推进要遵循这一从政治分化转变成政治碎片化的发展规律，尊重政治碎片化发展的必然性，谨防政治分化向政治碎片化转化的放任性。政治碎片化的放任性只会给区域造成合作的脆弱性，产生不稳定和不确定性的危机。从这一点来看，区域合作承担着改造政治生态的任务，区域合作与政治生态之间是良性互动的关系，区域合作的发展需要对政治碎片化的演进趋势进行转变，由于不同空间的政治碎片化产生的原因是具有特性差异的，甄别这些差异是进行转变的前提。

区域外国际政治碎片化主要是由于超强国家及其集合体主要代表是欧美国家，为谋取地缘利益和资源对目标国家或地区实施了强制干预的分化瓦解的战略，而干预结果的不可控性又进一步助推了政治碎片化的产生。如对于政治碎片化的中东而言，“无论是英、法旧殖民主义者，还是美国霸权主义者，利用中东地区民族矛盾、教派纷争和社会政治发展问题，推行分而治之的策略，或培植盟友、打击异己，或采取选择性干预和双重标准，导致中东地区分崩离析、矛盾错综复杂、长期动荡不安。”[18]而后经济危机时代，面对越发不可控的中东北非地区和中国区域发展力量的崛起，超级大国美国把地区发展战略向东北亚转移，借助地区盟国日本、印度、菲律宾、韩国的支持，从政治、军事、经济全方位齐发挑起事端，制造该地区的紧张气氛，加深了东北亚地区政治碎片化的发展趋势。显然，国际政治碎片化的主因是超级大国实施了过度分化的战略。

对于大多数民族国家而言，政治碎片化表现为过度民主化的政治生活制造了缺失鲜明战略导向性的发展景象。如日本的政治碎片化就具有一定的代表性，“表现为既没有绝对的政治权威，没有大家公认的领袖，也没有可作为共识的国家发展大方向，更没有公众普遍认可的大政方针。日本越来越多但又力量分散的政治势力和政治元素逐步介入政治事务，结果出现了政治权威缺位，各种势力争相影响国家政策，又都缺乏主导能力的碎片化状态。”[19]

国际社会发展战略过度与民族国家发展战略缺失形成的鲜明反差，汇聚成一股源源不断制造政治碎片化的洪流，面对这样的区域合作的政治生态，创建消解政治碎片化的区域发展战略与之应对，用正义的力量取代非正义的力量，才能为维护区域秩序和国家利益提供保障。

第二，关切政治碎片化的多元需求，创造维护区域秩序与国家利益的发展动力。区域合作中，无论是维护区域秩序还是国家利益，都不是一劳永逸就能解决的了的，区域合作的体制僵化和发展的路径依赖及在这一不确定性骤增时代面临政治生态的新挑战、新问题，都会暴露区域合作发展的动力不足。在国际社会的经济、政治、军事的区域联盟中，这一问题普遍存在，一个值得注意的原因，就是受全球新兴力量崛起及出现虚拟政治空间等的影响，传统掌控区域合作架构的主要力量强弱格局有了些许的变化，即强势弱化与弱势强化并存，导致除区域合作一直以来诉求的共同利益和各民族国家的特殊利益之外，又生发出诸多新的利益诉求，从而形成多元政治碎片化的需求格局。

区域合作对于政治碎片化需求的应对有着得天独厚的优势，区域合作的组织架构和机制可把碎片化的需求进行整合，引导向着维护区域秩序与国家利益所需的良性方向发展。在这一过程中，由于区域合作机制功能的发挥，其在新阶段存在发展的权威合法性会得到再一次的确认和提升，从而获得区域合作发展的新动力。反之，游离于区域合作掌控的政治碎片化的需求，要么以自我的需求对抗区域或国家的利益需求，要么成为利益谋求者可资利用的对象，这两种情况都不利于区域合作。可见，政治碎片化的多元需求，是一把双刃剑，它既可能为区域合作创造发展的契机，又可能为区域合作制造发展的阻力甚至破坏力。对于后者而言，国际社会的区域合作实践有两种处理方式：

一是“视而不见”，如北约作为一个纯军事联盟，面对非传统安全占主导的国际政治形势，本该向政治军事的发展转型，但强烈的霸权主义“存在”意识提出新发展战略，即无视欧盟成员国、东欧新成员国、美国在“反导”问题上的诸多分歧，一意孤行地扩大部署弹道导弹防御系统，不仅制造了地区乃至全球的军事紧张气氛，而且“北约‘战略新概念’的争议折射出北约面临的危机。大举东扩后的北约，鱼龙混杂，明显消化不良，效率大打折扣，凝聚力随之下降。北约秘书长拉斯穆森用‘建设性模糊’来掩盖新战略的矛盾，虽解一时之困，但作为长期战略，这种‘模糊’将始终是埋在北约内部的一枚定时炸弹，会时刻影响并制约北约未来的行动。”[20]

二是“无能为力”，如英国前首相卡梅伦在任时对欧盟提出了四大目标的改革，包括“保护单一市场的独立性，保护英国和其他非欧元区国家的利益；改革欧盟的僵化体制，提振欧洲的竞争力；英国不参与欧盟建设一个‘前所未有的紧密联盟’的进程，要加强各国议会的自主权力；限制欧盟移民在英国领取福利的权益，比如低工资税收补贴等。”[21]由于这些目标“触及欧盟内部市场的基本自由和欧盟公民自由流动等原则性问题”，[21]对于“麻烦缠身”的欧盟而言，短时间还无法满足这些要求，最终英国以全民公投的方式脱欧。在区域合作已经进入无绝对权威的发展阶段，无视或无法满足政治碎片化的多元需求，只会损害区域秩序与国家利益，而只有密切关注政治碎片化的多元需求，才会为区域秩序与国家利益的维护创造发展动力。

第三，聚焦政治碎片化的核心难题，产出维护区域秩序与国家利益的发展成效。纵观国际社会主要区域联盟建立的背景，尽管联盟的性质、实力各有不同，但一个共同之处，在于区域联合起来是为了应对共同的发展挑战，因而“一块区域、一个目标、一套机制”构成了区域联合的全部架构。在区域空间内，区域秩序与国家利益通过共识的行动力获得了最优化的维护。然而当区域合作的内外出现了政治碎片化，这就意味着，同样的“一块区域、一套机制”却要实现“多元的利益目标”，这些目标既有外来的新压力，又有内部的新问题，显然区域合作面临能力有限的难题。破解这一难题有两个关键点：一是要弄清楚做什么，二是要谋划怎么做。

在做什么的方面，要兼顾区域合作的核心目标与政治碎片化的多元目标，始终围绕着核心目标，这是区域合作的存在之本，关照政治碎片的多元目标是区域合作的发展动力。但由于政治碎片化的目标具有多元性，区域合作不可能事无巨细地关注和实现，抓住其中的核心难题进行牵一发而动全身的破解，是区域合作应有的发展智慧。政治碎片化核心难题的评判标准，不仅在于关注度高、影响面广，而且还在于问题的重大性，是直接影响区域秩序和国家利益难以维护的症结之所在。由于区域合作需要解决的问题难度加大了，因此决定了在谋划怎么做的方面，要实现“一个改革”和“一个提升”，就是要对区域治理的结构机制，包括运行机制、决策机制、执行机制等进行改革，要对区域治理的竞争能力进行提升。受到多元利益方的牵制，区域合作的结构性难题可集中为一点，就是议而不决，决而不行。以欧盟为例，在21世纪初，欧盟就意识到“机构改革是困扰欧盟多年的问题。随着欧盟历史上的四次扩大，欧盟原来实行的六个创始国制定的运转机制已暴露出越来越多的弊病。由于各国的利益不同，在对重大问题进行决策时，很难达到统一。因此理事会的‘一致表决制’就变成了实际上的‘一票否决制’。成员国不论大小，都可以用自己的否决权捍卫本国的利益，导致欧盟常常议而难决，甚至议而不决的尴尬局面，严重阻碍了欧盟的前进步伐。面对欧盟第五次扩大的前景，机构改革问题就更为迫切地摆到了欧盟面前。如果不能对现行决策机制进行彻底改革，将后患无穷。将来扩大后，由将近30个国家组成的欧盟将更加举步维艰，甚至有‘瘫痪’的危险。因此，欧盟认识到，必须在新成员进入前解决机构改革问题。”[22]但十几年过去了，欧盟解决结构性难题的成效依然不尽如人意。

与结构性改革难题息息相关的是区域治理竞争力提升的问题。长期以来，区域合作为区域内民族国家间的交往打破了发展壁垒，这一方面赋予民族国家享有共同控制权的发展优势，区域共同体层面的竞争实力获得了加强，但另一方面区域合作也无形中增加了区域保护主义的色彩，排他性的本能使得区域内民族国家乃至区域整体向外的竞争力减退。为解决政治碎片化的核心难题，提升区域合作竞争力的第一步就是转变排他性发展思维为包容性、开放性，达成区域发展的功能认同，明确区域秩序发展的共识。其次要发挥区域合力在区域内外解决重大问题的参与率、决策率、执行率，树立区域治理在维护国际秩序和民族国家的切身利益方面起到有序发展的引导力，以此通过区域合作治理的明显成效体现竞争力，让区域合作成为汇聚政治碎片化治理能力的洼地和产出治理成效的高地。

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PoliticalFragmentation,RegionalOrderandtheMaintenanceofNationalInterests

ZhengQing1,XiaGuoyong2

(1. School of Marxism,Gannan Normal University, Ganzhou, Jiangxi 341000；2. School of literature,Gannan Normal University, Ganzhou, Jiangxi 341000)

political fragmentation; regional order; national interests; maintenance

The core issue of regional cooperation is to realize the maintenance of regional order and national interests, but the political fragmentation makes a dilemma to solve the problem, namely the political fragmentation of the area outside increasing pressure on regional integration, the maintenance of regional order faces the crisis of regional separation; the political fragmentation of the area inside accumulating the resistance of regional integration, the maintenance of national interests faces the impact of volume change. There are three aspects of solution ways, namely changing the evolution trend of political fragmentation, formulate the development strategy of maintaining the regional order and national interests; concerning the diverse demand of political fragmentation, creating the development power of maintaining the regional order and national interests, focusing on the core problem of political fragmentation and improving the effectiveness of maintaining the regional order and national interests.

* 本文系中国博士后特别资助项目“欧洲难民危机与区域福利政治发展研究”(项目号：2016T90325)、赣南师范大学招标课题“民生福利发展短板的区域协同治理研究”(项目号：16zb15)的阶段性成果。

郑青，赣南师范大学马克思主义学院副教授，法学博士，政治学博士后；夏国永，赣南师范大学文学院讲师(江西 赣州 341000)。

[责任编辑刘蔚然]