论我国国库集中收付制度改革与发展

明 慧 孙 畅

贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025

论我国国库集中收付制度改革与发展

明 慧*孙 畅*

贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025

国库集中收付制度改革，对于规范我国预算执行程序，规范财政收支，提高财政资金的使用效率，加强对财政资金支付的监督，从源头上预防腐败等作用显著。但在具体的运行过程中还存在很多问题需要解决和完善。2015年1月1日开始实施的新预算法对国库集中收付制度做了进一步规定，对深化国库集中收付制度具有重要意义，本文在此基础上，对进一步深化国库集中收付制度改革提出了相应的政策建议。

国库集中收付制度；规范收支；新预算法

一、国库集中收付制度的内涵

所谓国库集中收付制度，亦称“国库单一账户制度”(TSAS)，由国库集中收入制度和国库集中支付制度两部分构成，指由国库单一账户体系为基础，政府在国库或其指定代理银行开设账户，通过该账户直接支付和控制财政资金从预算分配至到达商品或劳务提供者账户的全过程，以实现对财政资金的流向与流量的全程监控。[1]其本质在于实现两个“直达”，即“收入直缴，支出直拨”。国库集中收付制度解决了传统分散型国库收付制度的许多问题，[2]财政资金将直接从国库账户支付给商品或劳务提供者，减少了多个账户体制下资金拨付的多个转账环节，从而可实现对政府资金的集中、统一使用，[3]加强了对财政资金的管理，改变了原有的资金收支渠道。[4]

二、国库集中收付制度改革的内容

“这是我国改革开放以来，继分税制改革之后，对预算管理制度进行的一次根本性重大变革，被称为一场“财政革命”。[5]从20世纪90年代中期开始，中国的财政改革开始进入新的阶段，这一阶段的核心任务是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理框架。但传统的分散收付制度要求，征收机关和预算单位自行、分散设置多重银行账户，资金缴拨以分散、多环节方式运行，这就存在资金活动透明度不高、收付环节过多、资金使用效率降低、信息反馈迟缓等弊端。而国库集中收付制度能通过建立国库单一账户体系，对财政收支进行集中化管理，充分反映财政资金收支活动的全过程，为政府部门的决策提供完整的信息资料，而且便于监督，有利于政府宏观调控财政资金。

由此可见，我国进行国库集中收付制度改革势在必行。于是，1999年开始，财政部开始推动国库集中收付制度改革。在改革实践初期，我国实行较广泛的是国库集中支付模式，随后开始在各地区各部门实行试点，改革不断深入，资金范围不断扩大。经过十多年的改革实践，我国国库集中收付制度无论是支出还是收入管理，覆盖的资金范围都愈来愈广，对我国财政资金管理产生了重大而深远的影响。具体而言，国库集中收付制度改革的主要内容包括：

(一)建立国库单一账户体系，完善国库集中收付运作机制。在保证各单位资金使用权、领导审批权、经费开支渠道、资金性质等基本不变的基础上，清理取消各单位所有银行账户，统一由财政部门设立国库单一账户体系，财政收入与财政支出分别通过该单一账户体系直接到达国库与收款人，整个收付过程及其动态监督管理形成一整套集中运作机制。

(二)规范财政资金收付程序和方式。一是规范收入收缴程序，就是将过去多重设置账户、多种收缴形式，改为直接缴库和集中汇缴两种方式，取消各单位的收入过渡性账户，财政收入按照规范的收入程序和方式直接缴入国库单一账户。二是规范支出拨付程序，在实际支付业务发生前，财政资金余额由国库单一账户全部保存。

(三)实施会计与出纳分离、用款和拨款分离、收款和开票分离的三分离手段。即会计与出纳职能由单位和国库支付中心分别开展，单位用款是由国库支付中心根据规定，向着供货商开展拨款，各项的收入缴款人，一般来说是直接缴入国库、预算外财政专户，通常征收的单位不去管收款的工作，只管开票的工作，从而实现三分离。[6]

(四)对财政收支活动实行有效的监控。有效地解决财政资金运行中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题，实现财政资金的安全、规范和高效运行。国库集中收付制度下，财政部门利用现代信息技术，通过监控系统对财政资金收付全过程进行实时监控，对发现的疑点和问题迅速向预算单位核实情况，重要问题立即组织专员办和中介结构实地核查，及时处理违规或不规范操作问题，并将核查情况向主管部门和部内相关司局及时反馈，建立信息报告和核查通报制度，形成违规预警、监控核实、委托核查、问题处理、信息披露的财政国库动态监控机制，有效地解决财政资金运行中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题，实现财政资金的安全、规范和高效运行。[7]

三、国库集中收付制度存在的问题

(一)核算内容不完整，预算外资金未纳入国库集中收付制度核算

目前，我们国家部门预算改革不太完善，在客观中，导致基层部门编制预算不完善。而且基层部门要考虑其利益，并且也存在减少预算整体规模、对外隐藏预算外的资金也有主观上的故意而为之，导致基层部门的编制的预算不完整。核算资金的不完整，主要是预算内资金的实现了集中收付，而预算外资金未纳入其核算范畴。[8]

(二)中央与地方间存在差异，各地集中收支范围不统一

国库集中收付改革在具体实践过程中，由于经济实力差异、控制力等各种因素，中央层面的推进速度和完善程度要优于地方。从预算单位的覆盖程度来看，还存在着一些单位部门尚未实施国库集中支付制度或是单位的某些收支项目没有纳入到国库集中制度范围中，这样会导致国库资金运用的随意性。因此，规范地方国库现金管理，推进地方尤其是乡镇的国库集中收付制度改革，还有很多工作要做。

推行国库集中收付制度理想的做法是将所有的财政资金都纳入集

中收支的范围，但实际上，各地纳入集中收支的财政资金范围不统一，并且都有一部分财政资金未纳入范围。这样一来，使得各地支出核算口径不一致，并且各地政府对各预算单位的管理也不统一，从而导致中央政府难以掌握各种收支信息的准确动向，制定宏观财政政策就缺乏客观依据，对于宏观财政政策的制定与执行是不利的。

(三)财政信息系统的缺乏，银行资金清算系统不完善

一是财政信息系统不完善。我国的政府账务不仅由财政部门管理，还由征收机关、预算单位和央行的国库部门同时管理，而财政部门在其中只进行经费拨款等粗线条的核算，而由各预算单位分散进行逐笔的支出核算，这样一来，无法实现财政部门对财政支出的逐笔审核和管理。二是银行清算系统等基础设施的薄弱。在国库集中收付制度下，大量资金需要在中央银行与各商业银行之间相互往来，银行资金清算系统不够完善，影响了资金的有效拨付。基础设施跟不上，整体效率低，增加预算单位及时准确报账难度，不利国库集中收付制度推动。

(四)相关法律法规不完善

国库集中收付制度的改革，需要国库加大资金监管、分析、预测。但是，当前法律、法规、管理方法均未真正为国加资金的监管权提供有力根据。

《中华人民共和国预算法》有相关规定：各政府财政部门的负责监管监督的检查本级各部门和其所有的单位预算执行，但是，未能指出财政部门有权实时的监管预算单位的零余额单位账户发生资金的变化。前现有的一些文件可称为制度，未上升至法律层面，没有法律应有的权威性。如《财政国库管理制度改革试点方案》等。有些规章制度具有明显的滞后性，《财政总预算会计制度》、《国家金库条例》等，没有适应其制度的有关发展，影响了国库职能的有效发挥。

(五)具体实施中，个别部门、单位及个人对国库集中收付制度认识不足

国库集中收付制度在优化、改革吉，有人还是只习惯传统管理方法，因理念、改革要求不同，很多人不去熟悉并掌握好的管理应运，有人对改革方案的理解不深，选择继续观望；甚至有些单位、个人出于自己角度去考虑，不愿改革。改革后预算资金必需保存在中央银行，各个部门和单位花钱不方便还带来了做账的麻烦，所以极不情愿。这些个别部门和单位人员的种种认识都制约着国库集中收付制度向纵深发展。[9]

四、新预算法下国库集中收付制度的发展

研究制定相应法律法规、管理办法、实施细则，为国库集中收付的运作提供有效的法律保障是改革的必经之路，2015年1月1日开始实施的新预算法对国库集中收付制度做了进一步规定，如第五十六条对财政专户的设立与管理进行规定，第五十七条强调加强对预算支出的管理与监督，第五十九条对国库设立进行规定，并提出加强对现金的管理，第六十条、九十三条进一步明确了退库的责任，等等。[10]这一系列法条对深化国库集中收付制度具有重要意义，具体如下：

(一)严格财政专户管理

新预算法对财政专户的设立做出了最严格的规范，改变从前大量财政资金脱离国库监督的局面，有效避免腐败的滋生。新预算法第五十六条规定，“对于法律有明确规定或者国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”，并对“违反本法规定开设财政专户的”，明确责任，一步一步构建全国库单一账户，拟定良好法律基础。并且构建国库单一账户体系是国库集中制度改革的一项苊，优化资金分散、重复情况，明确规范银行账户管理提供，为国库集中收付制度改革的深化奠定了坚实基础。

(二)严格会计核算基础

新预算法第五十七条规定，“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，这是第一次明确规定开展预算支出绩效评价，有利于增强预算支出的合规性和有效性。新预算法还第一次对预算会计核算制度进行了明确规定，“各项预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常委会报告”，这对于严格会计核算基础、防止弄虚作假具有有效作用。

(三)加强国库现金管理

国库现金管理是我国国库管理体系的重要组成部分，深化国库集中收付制度改革必须要加强对国库现金的管理和使用。新预算法第五十九条第5款规定，“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。”该规定是预算法第一次对国库现金管理做出明确规定，对于推动各级政府做好国库现金管理工作起到了引导和法律保障的作用。

(四)明确国库单一账户制度

新预算法第六十一条规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度”，从法律上正式肯定了我国十多年来的改革的成果，也为下一步改革提供了法律权威性。预算法规定，“对政府的全部收入和支出实行国库集中收付管理”，将党的十六届三中全会所提出的“实行全口径预算”落到了实处。

(五)规范国库退库管理

新预算法第一次对国库退库事项作出明确规定。在实践中由于种种客观原因，难免会发生退库，但是存在有些地区将退库作为调节国库收支的手段甚至权力寻租的方式。因此，新预算法第六十条规定，“已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理”，第九十三条进一步明确了退库的法律责任，为严格规范退库业务，强化政府收支两条线管理提供了法律依据。

总体来看，新预算法的颁布与实施有利于进一步促进国库集中收付制度的科学化、法制化与公正化，在此基础上，政府还应加快部门预算等配套改革步伐，健全和完善财政管理信息系统，加大改革力度，促进国库集中收付改革“横向到边、纵向到底”目标的实现。

[1]胡贺波.论我国国库集中收付制度改革与创新[J].湖南社会科学，2007(02)：107-109.

[2]罗莹，朱久霞.论国库集中收付制度下的预算会计改革[J].商业会计，2012(13)：61-62.

[3]董苏彭.国库集中支付制度的建立与实施[J].财政研究，2001(10)：65-67.

[4]柳宇燕.国库集中收付制度下预算会计改革初探[J].财会月刊，2010(31)：17-19.

[5]王保安.推进国库集中收付制度改革，完善现代国库管理运行机制[J].中国财政，2012(11)：13-16.

[6]张国兴.国库集中收付制度实施的障碍与对策[J].许昌学院学报，2004(03)：18-20.

[7]刘鹏.国库集中收付制度改革探讨[J].山东社会科学，2008(12)：74-76.

[8]李建宁.国库集中收付制度改革存在的问题及对策建议[J].西部财会，2011(06)：9-12.

[9]梅迎春.我国国库集中收付制度改革研究[D].财政部财政科学研究所，2007.42.

[10]马海涛.新预算法与我国国库集中收付制度改革[J].中国财政，2015(01)：64-70.

明慧(1993-)，女，汉族，贵州安顺人，贵州大学公共管理学院，行政管理专业硕士研究生，研究方向：社区治理与社会组织；孙畅(1993-)，女，汉族，江苏无锡人，贵州大学公共管理学院，行政管理专业硕士研究生，研究方向：社会组织。

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