深入推进产权制度改革，培育农业农村发展新动能*

孔祥智



深入推进产权制度改革，培育农业农村发展新动能*

孔祥智

产权制度；供给侧结构性改革；农村发展；农村改革

我国农村改革是农民产权不断得到落实和保护的过程。目前，“长久不变”和“三权分置”如何在相关法律中得到体现是实践中必须解决的重大问题。农村集体林权制度改革、宅基地制度改革、农村集体经营性资产股份制改革等都在成功推进，并取得了一定进展。“十三五”期间的农村集体产权制度改革，必须抓好四个重点，即：抓紧修改与土地制度相关的法律、尽快对农村社区股份合作社制度框架进行顶层设计、以住宅合作社思路解决农村宅基地制度改革中的急迫问题、合理减轻农村社区股份合作社的税收负担。

2017年中央“一号文件”深刻分析了当前农业农村形势，全面部署了2017年农业农村工作，强调以推进农业供给侧结构性改革为主线，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面。从当前农业农村的形势看，继续深入推进农村集体产权制度改革，落实农民的各项财产权利，是农业供给侧结构性改革的核心内容和培育农业农村发展新动能的重要基础。

一、农村改革是农民产权不断 得到落实和保护的过程

1978年底，以安徽省凤阳县小岗村为代表的农民率先实行“大包干”制度，开启了中国农村改革的进程，其实质就是把集体所有的土地使用权承包到户，是土地产权制度改革的一小部分内容。此后，随着土地制度改革的深入，其他方面的产权也不断得到保护。如果从产权保护角度来划分，我国的农村改革可以划分为三个阶段。

(一)1978—1992年

这一时期，中共中央连续发布了五个“一号文件”(1982—1986年)，对广大农民实行的各种农业生产责任制不仅在性质上给予肯定，而且指出了推广的措施、步骤，以及深入改革的方向。20世纪80年代的五个“中央一号”文件构建了农村土地集体所有、农户承包经营的基本制度框架，实现了“两权分离”。其中，1982年的“中央一号”文件肯定了包括“包干到户”在内各种责任制的社会主义性质，促进了各种责任制形式在全国范围内迅速推广。截止到1983年春，全国实行“包干到户”、“包产到户”的农村基本核算单位(主要是生产小队)达到95%以上，[1](P67)为了给农民一个较为长期且稳定的预期，提高生产者对土地投入的质量，1984年中央“一号文件”提出：“土地承包期一般应在十五年以上，”*由于中共中央文件和法律都可以在在相关网站或者文献中查到，因此，本文引用的所有中央文件和法律都不特别注明。正式确立了“两权分离”体制。 1991年11月召开的中共十三届八中全会把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”并延续至今。

为了解决土地细碎化问题，1984年的中央“一号文件”就提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，给予了农民流转所承包土地的权利，这是承包权的延伸，是农民承包土地之后除了经营之外的又一权利。1986年4月12日，最高人民法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中明确规定：“承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容。”1987年1月22日，中共中央政治局在《把农村改革引向深入》中指出：要进一步稳定土地承包关系。只要承包户按合同经营，在规定的承包期内不要变动，合同期满后，农户仍可连续承包。已经形成一定规模、实现了集约经营并切实增产的，可以根据承包者的要求，签定更长期的承包合同。承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，否则合同无效。1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将原宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”至此，农民流转承包土地的权利得到了最高法律的认可。

从土地权益角度看，这一阶段的显著特点是农民在改革过程中不断争取新的权利，并逐渐得到中央政策和法律的认可，这种渐进式改革逐步激发农民的活力、推进农村改革的深化，最终确定了农村基本经营体制的框架。

(二)1993—2006年

1993年，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号)，提出:“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”由此开启了第二轮土地承包的进程。11号文件提倡“增人不增地，减人不减地”，进一步推进了土地承包经营权的稳定。1998年召开的中共十五届三中全会提出：“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，继续强化这种稳定性。

1993年3月29日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，肯定了农村中家庭联产承包为主的责任制以及各类形式合作经济的社会主义性质。同年通过的《中华人民共和国农业法》，明确了“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”， 规定了农村集体和承包者双方的权利义务，并第一次以法律的形式规定了承包期满后承包人的优先承包权和承包人死亡后继承人的继承承包权利。2002年实施的《农村土地承包法》规定了各类土地的承包期限，以法律的形式强化和保护了农村集体组织对土地的所有权，以及作为农民的承包方所享有的各项权利，如“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”；“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”等，并首次以法律的形式保护了外嫁女的土地承包权。

这一阶段，农村基本经营制度得到了法律的认可，在这一制度框架下，农民对于所承包土地所应该拥有的各项主要权利也得到了法律的确认和保护，也只有在这个意义上，基本经营制度才真正稳定下来。

(三)2007年至今

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，把土地承包经营权界定为用益物权，这就从财产权的角度对农民的这一基本权利进行了保护。由于土地是农民最基本的生产资料，界定为财产权以后，土地和农民之间关系的稳定性也上升到最高级别，从而为农业的进一步发展打下了新的制度基础。

2008年10月召开的中共十七届三中全会在我国农业发展历史上具有里程碑意义，会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”“长久不变”和用益物权连接在一起，不仅超越了15年、30年、70年的限制，也超越了“增人不增地，减人不减地”的政策设计，从而使承包经营权具有“永佃权”的特点。2009年，中央“一号文件”随机提出“抓紧修订、完善相关法律法规和政策”以体现“长久不变”，并部署“强化对土地承包经营权的物权保护,做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织;稳步开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。2013年，“中央一号”文件提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，计划“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。” 目前，已经有2 545个县(市、区)、2.9万个乡镇、49.2个村开展，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。*参见国务院新闻办公室就《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》有关情况举行的发布会。http://www.china.com.cn/zhibo/2016-11/03/content_39620797.htm。确权查清了农村土地的“家底”，颁发的新证体现了农民土地承包经营权的物权权能，赋予了农民更多的财产权利。

由于上述一系列政策的推动，加之外出打工的农民工人数不断增加等因素的影响，2008年以来，土地流转的比例持续上升，从而导致了土地承包权和经营权分离的现实。为此，2014年，中央“一号文件”提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，即“三权分置”。这是一次重大的政策调整。在前述确权、颁证的基础上，落实所有权、稳定承包权，更加有利于农村基本经营制度的稳定和完善；而放活经营权则有利于实现农民对于承包土地的各项财产权利，即2014年中央“一号文件”所提出的：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，等等，也更加有利于土地流转。这是土地作为基本生产资料和主要资产的财产价值体现。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，指出：“现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”，并提出了保障“三权分置”的具体措施。

这一阶段，在政策和法律上更加注重农民承包土地的财产权利、财产价值及其实现，是农村土地基本价值的回归。这是一次重大的政策变迁，必将对未来的农业农村发展乃至城镇化起到不可估量的推动作用。

(四)遗留的问题

从前面的分析可以看出，1978年以来，我国农村土地制度变迁就是农民的权利不断得到体现和保护的过程，就是承包土地的财产化特征逐渐显现的过程。改革至今已经进入深水区，需要在理论和法律上解决一些重大问题才能继续推进，最终实现农民承包土地的财产化。这些问题主要有：第一，“长久不变”的含义是什么？是农村基本经营制度长久不变还是农民二轮承包地块不变？这是自2008年中共十七届三中全会以来就一直争论不休的问题。如果是前者，十七届三中全会的这一著名政策表述就没有实质性价值。如果是后者，那么，第二轮承包期结束后还有没有第三轮承包？第二轮承包结束后可以自行延续吗？第二，在“三权分置”框架下，经营权是物权还是债权？这是目前讨论中分歧较大的问题，如果是前者，则应该通过颁发新的证明的方式进行确认；如果是后者，则只需由承包者与经营者之间签订合同加以规范，那么就很难用于抵押贷款。如果仅仅被界定为债权，则“三权分置”的提出就没有任何意义。第三，按照“两办”《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。”那么，经营权如何确权？即使在“两办”颁发的上述意见中，也只是提出：“提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。”说明经营权的性质及其确权问题无论在理论上还是在实践中都有待于进一步探索，“两办”的意见并没有解决这一问题。

上述问题在理论和实践中探索清晰并找到解决途径后，还要通过修改相关法律进行确认，如《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《民法通则》等，到那时，“三权分置”、农民承包土地财产权等才能真正实现。而在此之前，一切都处于探索阶段。

二、农民的其他权益及其实现

在农村，承包土地只是农民的各项产权之一，我国农村改革以土地制度改革不断深化为主线，其他各项权益也在近40年的改革中不断完善。限于篇幅，本文仅讨论三方面问题。

(一)农村集体林权制度改革

我国除了20.3亿亩耕地外，还有38亿亩林地，是林区农民的基本生产资料，也是国家生态建设的基础。随着以耕地为主的家庭承包经营的推进和不断深化，林地这项重要资源的产权制度也在改革之中。

在林区，农村集体所有部分占58%，20世纪80年代初期农村主体改革完成，林区农民参照家庭承包经营制度进行集体林权制度改革。1981年3月8日，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出“稳定山权林权，落实林业生产责任制”，各地采取的主要方式是“三定”，即“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”，取得了稳定和促进林业发展的积极效果。

2003年6月25日，中共中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》，提出“进一步完善林业产权制度”，“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转”，发出了进一步改革的信号。正是在这个文件的推动下，福建、江西、浙江等南方集体林区开始了以承包到户为主要形式的集体林权制度改革，并取得了显著的产业发展效果和生态效果。

为了巩固林改成果并推广先行改革地区的经验，2008年6月8日，中共中央国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出用五年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，即明晰产权、勘界发证、放活经营权、落实处置权、保障收益权。2009年6月22日，中央林业工作会议在北京召开，这是新中国成立以来首次中央林业发展会议，进一步推进了农村集体林权制度改革。 2016年11月16日，国务院办公厅发布了《关于完善集体林权制度的意见》(国办发 〔2016〕83号)，提出了稳定集体林地承包关系、放活生产经营自主权、引导集体林适度规模经营、加强集体林业管理和服务等政策措施。

应该说，尽管林业改革的时间比农业晚不了几年，但由于其产业特性，总体上改革的进展比农业滞后较多。目前，还存在产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全等诸多问题，农村集体林权制度进一步改革的任务还比较重，但总的趋势，依然是农民和林地之间的产权关系越来越紧密，林地财产化的趋势也越来越明显，农村集体林权制度改革的深化同样依赖于“长久不变”、“三权分置”在法律上的实现。

(二)农村宅基地制度改革

宅基地是农民的又一重要集体资产。由于我国鲜明的人多地少特征，相关法律对农村宅基地有着十分严格的规定。按照《土地管理法》第62条，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。” 《物权法》专设一章规定了农民宅基地的用益物权特征，其第152条赋予了农民对于宅基地的主要权益：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”同时，第153条又限制了农民行使权利的范围：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”在上述规定下，农民对于宅基地的获得及其相关行为依据本村土地资源条件和村规民约而进行，基本上有条不紊。

但随着外出打工农民越来越多及部分农民在城镇定居，就产生了宅基地权益的转让等问题，一些地方也借新农村建设之机大拆大建，有的还以增减挂钩为手段将宅基地置换为城镇建设用地。为此，2008年召开的中共十七届三中全会指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”2013年召开的中共十八届三中全会也指出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。” 2014年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着农村宅基地正式进入试点阶段，《意见》也对宅基地权益保障和取得方式的完善、农民户有所居的多元化实现方式、进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地作出了具体说明。2016年中央“一号文件”指出：“加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证，推进农村宅基地制度改革试点，探索农民住房保障新机制。”对于农村宅基地制度改革都采取谨慎、稳步推进的原则。

截止到2016年6月底，全国进城打工的农民超过2.8亿人，约有7 000万人举家迁到城镇居住，农村中确实闲置了大量住房；一些村庄内部住房闲置、破旧不堪，而新建住房却向村外耕地扩张。但也应该看到，目前农民工在城镇就业、定居还处于不稳定状态，一旦他们中的一部分在城镇失业而返乡又失去了住处，则必然会沦为城市贫民，成为社会不稳定因素。从这个角度看，一些地方推行宅基地换进城资金等措施的动机是好的，但依然要采取慎重、自愿的原则，切忌盲目推进。一些农业地区大建农村居民小区，动员农民上楼，可能既不符合农民的生产方式，又不符合生活方式。一些地方宅基地退出或集中居住后置换的建设用地指标并未完全复垦为耕地甚至无法复垦，因而导致复垦虚化现象。这些都需要在改革过程中加以关注和避免。部分城镇居民在大中城市郊区购买农村宅基地并在其上翻盖自己设计的房屋，不仅侵害了农民的合法权益，也引起了矛盾和纠纷，都是应该通过政策设计而加以避免。

(三)农村集体经营性资产产权制度改革

根据《中国农业统计年鉴》的数据，2015年，在全国58.4万个村中，32.3万个村当年无收益，占55.3%。在26.1万个有收益的村中，年收益5万元以下的村为12.7万个，占21.7%；年收益5万—10万元的村5.32万个，占9.1%；年收益10万—50万元的村5.2万个，占8.9%；年收益50万—100万元的村1.3万个，占2.2%；年收益100万元以上的村1.7万个，占2.9%。普遍地看，无收益村的大部分村“两委”处于涣散状态，无法给村民提供必要的社会化服务。面对这种情况，中共十七届三中全会提出：“发展集体经济、增强集体组织服务功能”；中共十八大报告提出：“壮大集体经济实力”；中共十八届三中全会也提出要“发展壮大集体经济”。

但应该看到，无收益村并不完全是无资产的村，大部分村还有部分由村集体管理仓库、房屋、果园、荒山、鱼塘、小型水利设施等，把这些资源、资产盘活，也可以为村集体增加收益，为村民带来福利。如河北省石家庄市早在2005年就尝试建立的村级财富积累机制，从规范农村集体资产、资源、资金管理入手，盘活闲置资产、资源，合理定价，竞标承包，规范管理，并合理运营，实现了农村集体资产、资源的保值增值。[2](P6-23)贵州省六盘水市在农村集体产权制度改革过程中盘活各种资源、资产，并入股到合作社或者企业，实现了增加集体收益的目标，服务农民的能力及农民的财产收入也随之提高。[3]近年来，从中央到地方都在积极推进农村集体产权制度改革，寻找增加集体和农民财产收入的有效途径。中共十八届三中全会指出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。” 2014年 11月，农业部、中央农办、国家林业局联合下发《关于印发〈积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案〉的通知》，并在全国29个省份各选定1个县(市、区)开展试点。2014年中央“一号文件”指出：“推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”2016年中央“一号文件”提出了 “到2020年基本完成经营性资产折股量化到本集体经济组织成员”的改革目标。2016年12月26日，中共中央国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出要有序推进经营性资产股份合作制改革，并要求在五年之内完成。

如果从2014年农业部等三部门启动试点算起，到目前仅有三年的时间，尽管2016年12月中共中央国务院发布的改革意见立足于试点总结，但毕竟时间太短，试点地区的经验是否适合其他地区还有待验证，甚至试点地区的一些经验能否在本地区持续下去也有待验证。改革后形成的农村社区股份合作社如何运行，发达地区的社区股份合作社如何吸收外部优秀人才、实行公司化运作，以及合作社运作亏损后集体和成员资产的处置等等，都有待于在未来的实践中不断摸索经验。

三、几点思考和对策建议

当前，我国正处于农业发展转型的关键时期，要点在于构建具有活力的新型经营体系，解决“谁来种地，地怎么种”问题。明晰而有保障的产权制度是新型农业经营体系发育的基础。按照中央“一号文件”的要求，产权制度改革是2017年农村改革的重点，实际上也是“十三五”期间农村改革的重点。在2016年岁末之际，中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出了“落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”的改革目标，以及开展集体资产清产核资、明确集体资产所有权、强化农村集体资产财务管理、有序推进经营性资产股份合作制改革等主要任务，意义十分重大。笔者认为，“十三五”期间的农村集体产权制度改革，在贯彻上述文件精神的前提下，必须抓好以下四个方面。

(一)抓紧修改与土地制度相关的法律

中共十八届四中全会强调全面推进依法治国，除了授权试点外，改革也必须在法律的框架下进行，而且试点或者在实践中证明行之有效的改革措施也应该尽快纳入法律，使之在更大的范围内生效。首先，修改《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》、《土地承包法》等相关法律，给予土地经营权相应的法律地位，只有这样，经营权才能在市场上发挥应有的作用，“三权分置”的意义才能充分体现出来。其次，修改《担保法》等相关法律和金融业的相关规定，使土地经营权在满足一定条件时具有抵押功能。再次，关于土地经营权的权利人认定问题，在有关法律上也应该予以明确，从现实中看，土地的转入方既可能是本集体经济组织成员，也可能是非本集体经济组织成员；既可能是农村居民，也可能是城镇居民；既可能是自然人，也可能是企业、社会团体等法人单位，这些可能性都应该体现在相关法律的条款中。

(二)尽快对农村社区股份合作社制度框架进行顶层设计

按照中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的要求，农村经营性资产股份合作制改革必须将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，这项工作最迟应在五年内完成。也就是说，五年内，全国每个农村集体经济组织将会建立一个社区股份合作社。而目前我国只有《农民专业合作社法》，农村社区股份合作社适用什么法律，制度框架怎么建立，在全国范围内并没有一个框架性规定。从各个省份看，江苏省工商行政管理局于2010年出台了《关于农村社区股份合作社登记的指导意见》，要求农村社区股份合作社经县(市、区)工商行政管理部门依法登记，领取农民专业合作社法人营业执照，取得农民专业合作社法人资格。山东省工商行政管理局于2013年出台了《农村经济(社区)股份合作社办理工商登记有关问题意见》，也要求到县级工商部门登记取得合作社法人资格。其他省份有的叫“村经济合作社”(如浙江)，有的叫“股份经济合作社”(如北京)，一般都要求到县级农业主管部门登记，从而不具有法人资格，不能开展经济性业务。为了解决这个难题，北京市的做法是另外成立资产运营公司，专门负责集体经济组织资产的运行，股份经济合作社把资产委托给公司经营。

从本质上看，农村社区股份合作社和农民专业合作社是不一样的，前者强调成员的固定性，只有本集体经济组织成员才有资格成为合作社成员，股权继承和转让也局限在集体经济组织成员内部；而后者则以入社自愿、退社自由为基本原则，成员没有边界。这一区别足以说明江苏等省把农民专业合作社的运作规则套用在农村社区股份合作社上是不恰当的，是发力缺位情况下的无奈之举。其他省份不管名称是什么，由于不能在工商部门注册，不具备基本的市场交易功能，因而无法解决农村集体经营性资产股份合作制改造以后的市场运作问题。而通过修改《农民专业合作社法》或者由国务院制定《农村社区股份合作社条例》都具有一定的滞后性，无法及时解决现实中出现的上述问题，建议借鉴《农民专业合作社法》出台前农业部门引导农民专业合作社发展的做法，由国家农业部门出台《农村社区股份合作社示范章程(草案)》，引导各地社区股份合作社按照示范章程(草案)来组建；并由国家农业部门和工商行政管理部门联合发布通知，要求各地成立农村社区股份合作社(包括以前成立的经济股份合作社或村经济合作社等)到县级工商行政管理部门注册为合作社法人，待正式的法律或者条例出台后按照新规定执行。这样就可以暂时解决农村社区股份合作社不能注册从而无法成为独立的市场主体的困境。

(三)以住宅合作社思路解决农村宅基地制度改革中的急迫问题

从长期看，农村宅基地改革要解决农民公平获得和市场化流转问题；从短期看主要是满足部分城镇居民到农村购买民房的需要。现实中，部分城市郊区农民或者在城镇购买了住宅，或者长期在外打工，造成城郊农村相当一部分房屋长期闲置。如果把这一部分闲置的农房盘活，不仅能够满足城镇居民的需求，还能给郊区农民的创业带来启动资金，达到双赢的效果。实践中，北京等大城市郊区的农民创造了住宅合作社的解决思路，很值得总结和推广。具体说来，就是由农民自己组织起来组建住宅合作社，把闲置的农房入股到合作社(可以是一个院落，也可以是一个院落中的某几间)，由合作社统一经营，农民按股分红。合作社按照统一的标准进行装修后出租给城镇居民。装修后的民房，从外面看和普通民房差距不大，但内部设施一应齐全，能够满足城镇居民的生活需要。具体经营模式也有差异，有的是合作社自己经营；有的是由合作社与企业联合开发，共同经营；有的是合作社把闲置的民房委托或入股企业，由企业开发、经营这些民房，合作社只按协议获取利润。在住宅合作社框架下，城镇居民以租赁的形式合法取得住宅，不存在违反政策或钻政策空子问题，并且不和农村居民直接交易，减少了一对一交易时产生的矛盾。农民通过合作社筹集到更多的资金，可以对闲置住宅进行彻底改造，具有更大的利润空间。

(四)合理减轻农村社区股份合作社的税收负担

国家对农民专业合作社减免税收，主要是因为把合作社对外销售农产品等同于农民自产自销，而社区股份合作社不存在农产品销售问题，或者主要不是农产品销售，而是资产的经营，在有些近郊区，社区股份合作社经营的房地产等资产所占的比重还比较大。这部分资产在改制前一般不缴税或者缴很少的税，改制后，尤其是大部分地区股份合作社没有经营权而移交给企业经营后，税费负担明显加重。我们在调研时发现，在山东省青岛市，股份合作社把资产移交给企业后需要缴纳增值税、营业税、所得税等多达12项税费，综合税负超过30%，在办理集体资产权属变更登记时还要缴纳超过资产总额13%的变更费用。这样高的税费负担造成部分地区农民不愿意改制，或者千方百计找借口拖延改制。因此，建议国家农业部门和税务部门协商后出台税收优惠政策，鼓励改制，促进农村经济发展。

[1] 陈锡文.中国农村改革：回顾与展望[M].天津：天津人民出版社，1993.

[2] 王武德.创建村级财富积累机制探索与实践[M].北京：中国铁道出版社，中国农业出版社，2012.

[3] 孔祥智，高强.改革开放以来我国农村集体经济的变迁与当前亟需解决的问题[J].理论探索，2017，(1).

[责任编辑 李文苓]

To Further Promote the Reform of Property Rights System and Cultivate New Functions of Agricultural and Rural Development

Kong Xiangzhi

(School of Agriculture and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872)

property right system; supply side structural reform; rural development; rural reform

China’s rural reform is in fact the process of farmers’ property rights being implemented and protected. At present, how to reflect the policies of “long lasting” and “three power division” in relevant laws are the ugent problems to be resolved in practice. The reform of rural collective forest right system, the reform of rural land system, the reform of rural collective assets management system, and so on, have been successfully promoted, and have made some progress. To push forward China’s rural collective property rights system reform, we must focus on the following four key points: amending the relevant laws of the land system, staging the top-level design of the framework of the cooperative system, reforming the rural homestead system and reducing the tax burden of the rural stock cooperative community.

* 本文系国家社科基金重点项目“农业现代化体制机制创新与工业化、信息化、城镇化同步发展研究”(项目号：13AZD003)的阶段性成果。

孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授(北京 100872)。