我国转型期地方政府阻滞中央政策执行的现状与原因分析<br/>——以环境保护政策为例

我国转型期地方政府阻滞中央政策执行的现状与原因分析
——以环境保护政策为例

2017-01-29胡玮玥

山西青年 2017年7期

关键词：转型期中央环境保护

胡玮玥

南京理工大学公共事务学院，江苏南京 210094

我国转型期地方政府阻滞中央政策执行的现状与原因分析
——以环境保护政策为例

胡玮玥*

南京理工大学公共事务学院，江苏南京 210094

当今我国处于转型期，我国转型期的发展离不开中央和地方各级政府对公共政策的制定与执行。随着改革的扩展与深入，我国转型期地方政府政策执行中的问题也逐渐显现出来，其中地方政府阻滞中央环境保护政策执行的现象尤为显著，环保政策的执行受到阻碍，环境问题愈加严峻。本文对转型期地方政府阻滞中央环保政策执行的现状与原因进行探讨。

转型期；地方政府；政策执行阻滞；环境保护政策

一、相关概念界定

政策执行阻滞是指政策执行过程中的执行活动由于某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停止不前，进而导致政策目标不能顺利实现甚至彻底落空的一种情形。[1]

我国环境保护政策表现为预防为主防治结合政策、谁污染谁治理政策、强化环境管理政策。

二、地方政府阻滞中央环境保护政策执行的表现

地方政府阻滞中央环保政策执行体现在现实事件中，总的可以概括为以下五种类型。

盲目型政策执行，是指不懂得因“地方特殊情况”变通，对中央政策拿来就用，导致政策目标不能实现甚至产生相反的作用。

非法型的政策执行，是指某些地方政府采取不合法的执行手段来达到中央环保政策的目标。比如采用强制甚至暴力执行的方式，这种政策执行方式不仅导致结果不能实现而且可能会引发矛盾。比如2010年9月，河北衡水市安平县为完成节能降耗指标，对全县分3批实施限电，每批限电22小时，即“指标式停电”。[2]

偷换型的政策执行，是以“地方特殊情况”为名扭曲、改变中央政策的一种执行过程。这样中央政策不仅得不到执行，反而会产生消极后果。在执行环境保护政策时，这样的类型多发于工业发达或者资源丰富的地区，不想因环保政策限制当地经济发展，因此用偷换环保政策的方式，来保证当地经济一时的增长。

不作为型的政策执行，是指地方政府在执行中央环保政策的过程中，只是喊口号、没有实际行动。在执行环境保护政策时，这样的类型较为普遍，地方政府缺少对环保政策的重视，采取消极的政策执行态度。

限制型的政策执行，主要从两个方面来理解，第一个是，地方政府资源方面的限制，地方政府相较于中央政府的资源较少。此外，中央政府在某些情况下会越过地方政府，直接指导政策的执行，这使得执行过程控制混乱。

三、地方政府阻滞中央环境保护政策执行的原因分析

(一)从理论层面分析

1.根本原因——中央与地方的利益博弈

中央政府是政策制定者，地方政府是政策执行者，制定者和执行者之间利益的博弈就是中央和地方政府之间利益的博弈。我国是单一制的社会主义国家，中央和地方在行政事务权的划分上存在着不科学、不合理的因素，也缺乏法律规范的支持。在我国行政管理中，强调对中央政府在政策中的利益需求，忽视或者淡化了地方政府的利益需求，严重挫伤了地方政府政策执行的积极性。[3]此外，我们还要注意到政策执行主体和政策制定者追求的目的是不同的，这些因素在根本上导致了中央政策在地方政府执行中受到阻滞。

我国中央与地方政府之间的利益博弈，常常陷入“纳什均衡”困境，地方政府往往根据理性，选择不执行或变相、歪曲执行中央政策的策略，而中央同样理性选择强制推行中央政策的策略，结果往往造成政策执行不力。[4]

2.“寻租”行为和“腐败”

政府制定公共政策只考虑自身利益，往往就会使得政府利益得到保证和实现的同时损害公共利益，容易引发权力“寻租”和“腐败"。在这种情况下公众抵制政策的执行，因为“寻租”和“腐败”使公共政策在制定阶段偏离了公共利益。

3.难以对环境进行价值评估

当今缺乏科学合理的效益计算方法，很难进行成本效益分析，难以形成最经济可行的方案。环保政策也是如此，由于难以对环境资源进行价值评估，对违规企业环境破坏的损失的衡量成为一个难题，因此产生处罚力度不够，企业被处罚之后由于效益远大于处罚金额继续不达标排污的困境。

(二)政策执行的相关配套措施不完善

1.缺乏细化的地方环保条例

当今，我国大部分地方政府处于“上传下达”中央环保政策的工作层面，简单、盲目地执行环保政策，缺乏在中央环保政策指导下的具有地方特色的环保条例。

2.负责部门技术落后

少数地区，尤其是县级环保部门，缺乏先进的检测环境的仪器和优秀的人才。

3.缺乏配套的监督机制

当今我国环保方面的监督主要依靠群众监督和媒体监督。当群众上访和媒体曝光发挥作用时，地方政府相关负责部门才后知后觉地对涉事企业进行处罚。