京津冀协同发展历程中的生态环境变迁及其发展路径探析

薄梦秋

北京林业大学，北京 100083



京津冀协同发展历程中的生态环境变迁及其发展路径探析

薄梦秋*

北京林业大学，北京 100083

现代意义上的京津冀协同发展是始于改革开放之后，时至今日，已有30余年历程。30年间，京津冀协同发展之路一波三折，从最早的区域协作组织-华北地区经济技术合作协会成立到“京津唐”规划，从“首都圈”到“环渤海经济区”，从“京津冀都市圈”到“京津冀城市群”，相关讨论和研究一直在进行。这中间既有三地联合快速发展阶段，也有三地互相竞争、停滞不前阶段。探寻京津冀协同发展的历史进程，总结其中的经验教训，对于加强当前京津冀地区的生态环境建设具有重要作用。

京津冀；协同发展；生态环境

一、京津冀协同发展的历史阶段

(一)京津冀协同发展的初始阶段(1980-1991年)

这一时期是京津冀协同发展的初始阶段，它是在改革开放后党和国家的工作重心开始转变、总体工作以经济建设为中心的大背景下开始的。在参与主体上主要是各级政府，政府是绝对的主角，企业和社会相关力量尚未参与其中。在各级政府中，中央政府占主要地位，地方政府辅助参与，更多是对中央政府计划指令的执行者。协同发展的重点主要集中在京津冀地区之间的物资串换、经济联合、企业联合等方面。值得一提的是，这段时期京津冀地区的生态环境随着经济的发展出现了一定程度的恶化。主要表现为水土流失加剧、风沙扬尘天气增多、地表水污染、地下水超采严重等方面。

除了水土流失、风沙扬尘之外，京津冀地区此时的地表水污染和地下水超采问题也日益严重。在河北白洋淀，80年代初期，主要工业污染源664个，日排各类工业废水59.52万吨。严重的污染使得整个大清河水域的水质都产生严重影响。而在北京，由于地下水超采严重，形成大面积地下漏斗。

(二)京津冀协同发展的曲折发展阶段(1992-1999年)

1992年以后，中国改革进入新阶段，中央政府关注的焦点在建立社会主义市场经济体制建设方面。但与之相对的，中央政府在推动京津冀区域合作方面力度明显减弱，三地之间的合作更多的是地方政府之间协商与合作。与此同时，京津冀的生态环境也呈现出局部发展、整体恶化、区域发展不平衡的状况。这一时期，北京地区的生态环境相对有所好转[2]。而河北省生态环境则进一步恶化。土地生态严重退化，成为全国土地资源破坏最严重的地区之一[3]。河北地区生态环境进一步恶化局面的出现，既有自身粗放发展的原因，也有京津地区与之无序竞争、争夺资源的原因。而河北区域的生态环境恶化，也相当程度上抵消了北京、天津地区改善生态环境的努力。

(三)京津冀协同发展的深化发展阶段(2000-2012年)

2001年北京成功取得2008年奥运会申办权，“新北京，新奥运”成为中国政府和人民面向世界的庄严承诺。在这种形势下，京津冀区域合作再次受到了政府、企业的广泛关注，京津冀三地的区域合作开始走向深化发展阶段。在生态环境建设方面，此时三地协同发展也进入了一个新的阶段。一方面，由于交通、人口等方面的压力，京津冀地区的生态环境恶化的问题依然严峻。另一方面，三地对生态环境的治理问题，已渐渐超出自身地域范围，更多的采取三地协同治理、协同发展的方式。这一时期京津冀三地生态环境的问题主要体现在水资源匮乏、水生态系统严重退化，农地数量质量下降、土地生态系统功能下降和复合大气污染严重、雾霾围城等方面[4]。京津冀区域的生态环境现状显示必须进行统一规划，协同治理，京津冀生态环境治理才有出路。

(四)京津冀协同发展的新纪元阶段(2013年-至今)

十八大以来，京津冀协同发展被列为国家重大发展战略。2013年5月习近平总书记在天津视察时提出要谱写新时期社会主义现代化的“双城记”。2014年2月习近平总书记在北京听取关于京津冀协同发展的工作汇报，并就产业对接、交通、生态环保等七个方面做出重要指示。随后，国务院成立京津冀协同发展领导小组，由副总理张高丽担任组长。在生态环境建设方面，三地合作逐步向实质性方向迈进，一是三地相关部门不断整合和协调相关政策，缩小政策差距，实现政策同步；二是在生态环境治理的重点领域率先突破，明确防治重点，落实责任主体，开展以联合执法、统一规划、统一标准、统一检查等为重点的联防联控。京津冀地区的生态环境问题在一定程度上得到了缓解。但是环境问题的不可根除和不断发展的属性，使得人口超载、水资源短缺、大气污染、垃圾围城、交通拥堵等区域性的生态问题依旧严重。

二、京津冀生态环境治理的基本路径和政策实施

在基本路径方面，可以从区域多元主体协同治理与区域府际协同治理两大路径着手。

1.区域协同治理主体方面。建议中央政府完善顶层设计，加强制度供给，建立政策机制，形成长效机制。地方政府应将京津冀地区生态环境治理放到提升政府执政能力和公信力的大局中加以考量，转变“一亩三分地”“头痛医头脚痛医脚”的错误发展理念，完善各类监督机制，引入社会监督，加强生态环境保护的宣传力度，合理引导企业、社会组织、公众积极参与生态环境保护。在资源配置方面，打破地方保护主义，发挥市场在资源配置中的决定性作用，三地可通过建立市场主导的跨区域生态资源定价与交易机制实现生态资源的合理配置。

2.区域府际协同治理方面。建立成立跨区域的生态治理机构，如京津冀区域生态环境协调协作委员会，管辖京津冀区域的生态环境治理。统一规划、部署、决策，合理进行主题功能区划分，通过法律、规划等方式在区域内实现其具体职能。同时接受中央政府和社会公众的监督，以保持生态治理决策的独立性、科学性和有效性。

从政策颁布实施方面，应考虑做以下几方面的工作：

1.强化源头治理，加强部门联合。一方面严格资源环境生态红线管控制度，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线。开展源头控制，从严管理，取缔“三高一低”企业，严肃查处超标排放和偷排行为，多措并举，确保区域环境质量的整体提升。

2.强化政府环境责任，创新生态补偿机制。一是完善政绩考核评价与责任追究制度，根据不同区域主体功能定位，严格实行差别化的考核；对考核未通过的地区，进行通报批评。二是创新生态补偿机制，建立跨区域的生态补偿制度，推进生态补偿的市场化、规范化、制度化；实施生态损失评估开征生态补偿基金，对补偿基金的使用公开化、透明化，接受公众监督，探索建立对生态保护地区的多维长效补偿机制。

3.实施市场化管理，构建公众参与基础。一方面建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，对环境污染问题进行产业化管理；推进污染治理市场化，坚持“污染者负担、治理者受益”的原则，鼓励社会资本参与污水、垃圾治理等基础设施建设和运营。另一方面拓宽公众参与环境治理的有效途径，完善和加强环境信息公开制度，提升公众对生态环境共享共建的认知；推动非政府环保组织发展，在注册登记、资金人员限制以及参与方式等方面提供技术和智力支持，鼓励非政府组织参与环境科学研究，帮助政府制定和实施环境政策、方案和行动计划。

4.增加科技投入力度，强化科技支撑。加大生产过程的科技投入力度，创新能源使用方式，在能源供需平衡的前提下，大力开发核能、太阳能、风能等新能源，从根本上改变能源结构。

加大先进治理技术和装备的研发和推广力度，增强科技对生态环境的治理支撑能力。鼓励采用先进技术和设备改造传统产业，引进环保设备，清洁设备。摒弃传统粗放、高耗能的经济增长方式，通过技术创新等手段提升京津冀发展质量。

三、结语

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来。京津冀地区的生态环境问题已经成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈，并严重影响着普通民众的健康生活。探索京津冀生态环境治理路径是生态文明建设体中应有之意。因此，京津冀地区的生态环境治理要牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以法律法规为基础，以制度为保障，以强化监督检查为抓手，增强协同治理意识，形成中央政府为主导，地方政府分工负责，市场协同，社会力量共同参与的工作推进机制。

[1]马海龙.行政区经济运行时期的区域治理[D].华东师范大学，2008.

[2]北京市环保局.1999年北京市环境状况公报[EB/OL].http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/413663/413717/413719/453524/index.html.

[3]王玫，李文廷.环京津贫困带生态环境现状及发展对策[J].河北学刊，2008，06：143-146.

[4]辜胜阻，郑超，方浪.京津冀城镇化与工业化协同发展的战略思考[J].经济与管理，2014，04：5-8+2.

薄梦秋(1991-)，女，北京林业大学，硕士研究生，主要从事绿色行政与生态环境政策研究。

F127；G

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