对我国信访制度改革的合理化建议

李贤庚

（肇庆学院 政法学院,广东 肇庆 526061）

【政治·法律·哲学研究】

对我国信访制度改革的合理化建议

李贤庚

（肇庆学院 政法学院,广东 肇庆 526061）

当代信访制度面临着非正常信访的案件增多、信访机构不统一、信访秩序不规范、涉法涉诉信访增多等问题。在我国当前的传统思想根深蒂固、法治建设刚刚起步的时代背景下，信访制度仍有存在的合理性。笔者结合《广东省信访条例》，提出了信访制度法律化、人大统一设立信访机构、建设高素质信访人才队伍、建立源头化解机制、加强信访工作责任与监督制度建设、明确“诉访分离”制度、推进司法独立等建议。

信访制度；困境；改革；再思考

当代信访制度，始于二十世纪中期，在很长的一段时间里承担着表达人们意愿、排除矛盾、稳定社会的使命。2005年的《信访条例》，对之前的信访制度作出了较大的修改与完善，发挥着疏导与治理信访问题的作用。但是《信访条例》仍然存在着诸多缺陷，信访功能逐渐被异化，本不具有的权利救济功能逐渐取代其原有的监督功能，社会矛盾日益尖锐。这引起了越来越多的人关注信访问题，理论界展开了激烈的存废之争，而实务界则大刀阔斧地提出改革措施。取消信访制度的建议是不妥的，必须结合我国实际，站在更高的起点，以法治现代化为核心，认真理性分析我国信访制度，充分认识其面临的现状，逐步实现信访制度的改革，使信访制度更好地促进社会和谐，真正完成社会赋予它的使命。

一、我国信访制度变迁的简要回顾

（一）我国古代信访制度

信访制度是新中国的一项具有本土特色与时代特色的制度。当代的信访制度是对古代直诉制度的继承。古代直诉制度可以追溯到尧舜时期的“进善之旌”“敢谏之鼓”，此后各朝代对其进行继承与完善。周朝时期的“肺石路鼓”、秦汉的“邀车驾”和“公车府”、晋代到清代的“登闻鼓”等，都是对直诉制度的补充[1]。古代的直诉制度有其存在的必要性。冤狱存在，司法公正难以保障，直诉制度是老百姓维护权益的另一途径。虽然主要目的还是为了维护君主的利益，虽然已经退出历史舞台，但是它的形式与作用，一直为研究当代的信访制度提供素材。

（二）我国近代信访制度

民国时期，中西方文化相互争锋交融，此时的信访制度既借鉴了西方的法律制度，又保留有中国的传统制度特点，而且形式多样，有陈情、建议、控告、呈请、告发、诉等。抗日战争时期与解放战争时期，信访制度是密切联系党和群众的纽带，毛泽东等领导亲自批阅群众的来信，亲自接待群众的来访，近代信访制度为抗日战争胜利、最后的全国革命胜利都起了巨大作用。

（三）我国当代信访制度

当代的信访制度已经有60多年历程。一般认为是开始于1949年成立的负责接收群众来信来访的中央书记处政治秘书室。1951年，毛泽东对中央办公厅秘书室做了关于信访问题的批示。1957年，第一次全国信访工作会议召开，初步形成了具有中国特色的信访制度。对于当代的信访制度的发展阶段，不同学者有不同见解。笔者更加支持三个阶段的划分：1951年至1979年的第一阶段。此阶段信访的主题为“揭发”与“平反”。1979年至1982年的第二阶段。此阶段的主题多为“平反冤假错案”。1982年到现在的第三阶段，此阶段较为安定[2]。

建国后，我国有两次信访高峰期，首次出现在1979年到十一届三中全会后，大都是平反冤假错案的来信来访。第二次出现在20世纪90年代后期，在这个时期，由于体制改革，信访制度的功能开始异化。在这种背景下，国务院于2005年颁布了新的《信访条例》，虽然对原来的制度没有产生实质改变，但仍然缓解了信访制度带来的不正常现象。2007年，国务院颁布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，2014年，《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》印发[3]。从国家出台的关于信访的文件可以看出，人民参政议政的意识越来越高，国家对信访制度的重视程度也越来越高。

历经数千年，我国信访制度在不同时代发挥着不同作用，但是无论哪个时代，信访都体现着信息汇集、民主监督、综合为治的功能和作用。随着国家与人民对信访制度的重视程度越来越高，信访制度将继续更好地发挥作用。

二、当前信访制度在实践中面临的问题及原因分析

（一）信访制度在实践中面临的问题

信访制度在我国是一项具有深远历史渊源与深厚社会基础的制度，其在稳定社会秩序、化解社会矛盾中发了很大作用。但随着经济的发展与政治的改革，信访制度功能异化，已显露出越来越多的弊端。各种利益矛盾的出现，信访一直居高不下，信访走到今天，承载了太多本该不属于自身的东西[4]。

1.非正常信访的案件增多。第一，集体上访。人们存在一种“人越多越有声势、言越重问题越严重、官越大越能解决问题”的心理。以至于集体上访的数量越来越多。第二，重复上访，也称为“缠访”。首先群众对结果不满意，其次对政府仍然充满希望，他们坚信坚持就是胜利，于是同一问题同一时间重复上访，以追求理想结果。第三，越级上访。这种上访方式是最突出的。上访者认为最大的官最能解决问题，希望直接得到更高级的救济。这种方式扰乱了信访工作的秩序，造成了信访资源的浪费。

2.信访机构不统一。按照《信访条例》的规定，从中央到地方的各级政府及其部门，还有人大、政协、司法机关均设有信访机构。甚至企业、事业单位也出现信访机构或者有人负责信访工作。我国的信访机构数量不少，但庞杂散乱，出现了一个事情可能有多个信访机构在处理，答复也不尽相同或同个部门对同个事情的答复前后矛盾等问题。

3.信访秩序不规范。由于没有规范的信访秩序，人治现象严重，对信访案件的处理随便性较大，质量也难以保证。虽然有“分级负责，归口管理”的原则规定，但却没有明确各级各部门的职责，在遇到难办问题时，各部门就会出现互相推诿的现象。而且信访工作人员素质低下，没有统一的程序规范，打骂、侮辱的现象时有发生。另外《信访条例》没有对信访负责人的职责进行明确，权力与责任界限模糊，导致上访人员都要缠着领导不放才能解决问题，因此，这也导致了非正常信访的现象越来越突出。

4.涉法涉诉信访越来越多。群众有的选择边诉边访，有的选择先访后诉，有的选择诉后再访，但无论哪种形式，都表现了群众倾向于信“访”而不信“法”，损害了司法权威。如果不能让群众认可司法权威，长期下去，法治进程更加缓慢。

5.信访制度处于两难境地。国家承认了这种解决纠纷的途径，但信访立案数相对于信访总量微乎其微，而靠信访解决问题的概率更加小。这种制度一边鼓励着密切国家与群众的联系，一边又主张信访问题应该消灭在基层。究其原因，信访制度如果废弃或者消弱，将会斩断我们党在长期的历史发展中与群众形成的信息通道，而且民怨民愿无法表达将导致更大的危机；如果拔高其地位，又可能违背我国建设法治国家的目标。因此信访制度现在的地位极其尴尬，但改革是必然的。

（二）信访制度面临困境的原因分析

信访制度在实践过程中面临的问题突出，越来越引起社会关注。要想解决问题就要找出问题。笔者对当前信访制度面临的问题进行简要的原因分析：

1.信访的立法严重不足，缺乏强有力的信访法律后盾。目前，我国信访立法不健全，公民信访权利的有效实现无法得到很好保障。虽然宪法第41条有规定公民的监督权，但该规定较抽象。其次虽然有较多的有关信访的部门规章和地方性法规，但却零散不具联系性[5]。当前信访制度出现的最高位阶为《信访条例》，也就说明信访制度的最大后盾就是行政法规，这种效力较低的立法状况，可操作性差，而且《信访条例》的规定已满足不了当前社会生活中的信访活动。

2.现行信访体制存在缺陷。首先，职责定位不明确。《信访条例》第6条有所规定，但在现实信访活动中的指导性不强，在一个信访工作中，究竟谁负责，怎样负责，没有一个明确具体的标准。其次，缺乏高素质的信访人才。《信访条例》中有对信访工作人员的素质提出要求，但现实生活中法律素养低、职业道德差的信访工作人员不在少数，严重阻碍信访工作的进行。再次，缺乏有效的监督制度，没有监督机制，必定使信访工作最终脱离法律束缚。现行的考核机制的监督力度差，规范的不是信访工作者的工作，而是信访人的信访行为，这种考核机制必定影响社会发展[6]。

3.司法不够权威使信访“上位”。虽然《信访条例》规定信访与司法各司其职，但仍然有很多涉诉信访通过各种渠道，进入司法领域，不仅影响了既定裁判的效力，而且降低了司法的权威。大量涉法信访案件使法院工作量增大，司法审判工作受到很大干扰，甚至影响审判结果，当信访人因此尝到不同程度的甜头时，这种现象便无止境地出现。人们更多地通过信访方式表达诉求，“信访不信法”现象日益加重。

三、当前信访制度存在的合理性之争

在我国当前所处的法治道路上，信访制度产生的诸多问题不仅体现了信访与法治的冲突，更加体现了法治道路还有很长的路要走。发现信访问题、总结问题产生之原因、解决问题，是我们国家要积极面对的现实。

（一）信访制度的功能与异化

信访制度设立的初衷，是为了政府能接收到民意、倾听到民怨、缓解矛盾[7]。但其功能也随着时代的进步而不断丰富，在我国法治化进程的不同时期里发挥着政治参与、权利救济和化解矛盾等功能。多年以来，特别是1978年十一届三中全会召开后，信访制度在拨乱反正、平反冤假错案中发挥了极大作用。但我们应当认识到，这种从设计之初就不属于我国法律系统的制度，一种处于行政与司法以外的解决问题的途径已经发生了深刻的变化，由最初的“诉情”发展为现在的“求解”。信访被当做优于行政甚至司法方式的另一种救济方式，并将其作为最后的维权希望。信访制度实际存在的功能远远超越其本来应当具备的功能，这种功能的越位，权责的失衡，挑战到了司法的权威，使信访制度面临困境。

虽然信访在实践中承担着很大的法律责任与政治任务，但是立法者一开始就没有将其看成一种宪法性制度去设计。我国宪法条文中没有出现“信访”“信访权”等直接规定信访活动的文字[8]。目前，信访制度出现的最高位阶为《信访条例》，这样看来，信访制度最多就是行政法规，我们只能将它看做非宪法性国家制度[9]。这种制度对于宪法性国家制度而言，是第二位的，是具有补充性的。既然如此，信访制度就不具有统揽全局的作用，只有在第一位国家制度不能解决问题的时候才能登场。

（二）理论界关于信访制度的存废之争

近年来，信访活动不断升温，以及信访浪潮的出现，当代的信访制度已经走到了变迁的关口，改革是必然的[10]。不仅引起了中央的重视，理论界也展开了激烈的存废之争，主要有以下两种观点，一种是“废”，一种是“存”。

在主张“废”的学者中，于建嵘教授是坚定代表。他的基本观点是：当代的信访制度相当于祸害国家与人民的遮羞布，该制度存在的诸多缺陷如机构的庞杂、程序的缺失、立案的不规范、功能的错位、人治色彩的浓厚等，在客观上影响了中央政治权威，从体制上对现代国家治理的基础产生了威胁，必须对其进行改革，弱化其功能，否则将会发生严重的政治后果。同时，主张弱化甚至废除信访制度的学者也认为，信访制度不具有法的自主性、不具有程序性、不具有明确的可预期性，这与我国提倡法治的理念背道而驰，弱化乃至废除是必然。

主张保留信访制度的学者则认为：信访制度体现“亲民”与“仁政”，在中国的传统历史上，老百姓有冤屈时，都希望有个清官出来为自己做主，这种“清官意识”在老百姓心中根深蒂固，而且这种意识还将长期存在，信访制度是这种“清官意识”的传承，有其存在的合理性与必要性。因此，信访制度不是凭空而来，也不可能说消失就消失。另外，信访制度是公民表达自由的途径，是公民监督国家权力的有效方式，是反对腐败与倡导廉洁的信息来源，它在现代民主社会中，体现出来的现实意义与民主意义，是不可以忽视的。

（三）笔者的看法

笔者认为，主张废除信访制度是不合理的。在我国目前所处的法治发展道路上，信访制度有其存在的可行性和必要性[11]。首先，宪法为我国的根本大法，宪法第41条规定的公民具有的监督权和第35条规定的公民有言论表达自由都表明了信访制度的创设及存在有其宪法基础；其次，信访制度的出现是政府为打造一个正义、公平的社会所做的一个努力，中国的法治建设还没有强大到能处理一切问题的地步，司法体制不够健全，司法不够独立，信访还有存在的必要；再次，信访制度是社会矛盾的减压阀，社会矛盾解决的渠道不畅通，这是信访制度出现的根本原因，信访制度也是对权力单向性的一种补充，很多时候权力的实现是由上往下的，而信访制度的实现形式是由下往上的，这样就与原来的单向性的权力形成了互补；最后，信访制度是传统文化的表现，人民群众对其存在的寄托不是一朝一夕就可以消灭。与其说信访制度有存在的必要性，倒不如说是承接历史的变迁、尊重社会认知的必要途径。

四、推进信访制度改革的几点建议

当前信访改革的最新成果当属2014年7月1日施行的《广东省信访条例》。该条例在出台前为人们津津乐道，这是全国第一部规范信访工作的地方性法规。在该部条例中，“诉讼分离”是亮点，“网上信访”是创新，“信访秩序”是重点，“责任监督”更突出。《广东省信访条例》走在全国前列，笔者结合当前信访制度在实践中的困境与其存在的合理性，以及《广东省信访条例》的做法，提出信访制度改革的建议：

（一）推进信访制度的法律化

信访制度现在虽然有《信访条例》做后盾，但这是远远不够的。《信访条例》作为行政法规规范效力不足，法律地位低下，而信访制度在生活中所起到的作用与目前的立法状况不对称，应当由全国人大制定的法律来保障[12]。所以，应当制定《信访法》。目前宪法第41条是信访法制定的宪法依据。《信访法》应当将宪法赋予公民的监督权进行具体诠释，确定信访制度的宪法性特征，从而将信访制度法律化，确定信访的功能目标。

这部法律还应当落实信访人的权利与义务。对公民的信访权利，《信访条例》没有明确规定，但《广东省信访条例》第10条、第11条对这方面作出了明确规定，值得借鉴。明确公民信访权利使之成为公民真正的权利法，并且要畅通信访渠道，规范信访工作责任，使得公民信访权利能真正实现。但同时也要规定好公民的信访义务，引导公民依法信访，维护信访的秩序，解决非正常上访等信访问题。

（二）人大统一设立信访机构，建设高素质信访人才队伍

人大制度是我国的根本政治制度，人大是我国民意的表达机构，接收人民群众的来信来访，应当是人大的一项职责。因此建议由全国各级人大统一设立信访专门机构，废除之前各级政府与组成部门或者司法机关等已有的信访机构，将信访体制以人大为核心实现一元化。一个强有力的主导机构，才能保障信访工作的顺利进行。

信访工作的专门人员的素质不容忽视，一支高素质的信访人才队伍，才能担当起信访工作的重任[13]。首先，信访工作人员应当又扎实的法律知识，在处理信访事务的过程中，都可以依法办事，有利于信访活动的正常进行。其次，信访工作人员应当具有高尚的职业道德，树立为人民服务的道德宗旨。最后，还要对信访工作人员进行教育，既能提高自身面对信访工作的抗压性，也能利用一些心理学小技巧安抚信访人，降低处理问题的难度，提高工作的效率，促进和谐关系形成。

（三）建立源头化解机制

《信访条例》对于信访问题源头化解机制存在立法空白。《广东信访条例》在这方面作出了创新。第68条规定了重大事项决策前的社会稳定风险评估机制，第69条规定了社会矛盾纠纷排查调处机制，第71条规定了重大信访事项专题调研机制。这些制度有利于及时了解到群众的利益诉求与情绪，在源头上先解决掉矛盾，防止其扩大，减少成本，同时，也便于群众维护自身利益。

（四）加强信访工作责任与监督制度建设

其一，要建立信访工作责任制度，及时地解决群众的信访问题。其二，要明确信访工作机构的监督职责，确定多种类型的督查方式，加强对各种不依法受理、办理信访行为的督办。其三，要完善追究违法责任人员的责任制度，工作人员不作为、滥用职权等行为应当承当相应的法律责任。可借鉴《广东省信访条例》第7章内容。再有，信访工作考评不能简单的以数量为标准，信访量的大小不决定一个地方的好坏，不应当以信访量去衡量评价一个地方或者一个工作部门。这种标准导致一些地区的领导想尽办法压制信访，使得矛盾更加尖锐，笔者认为应当取消这种考评机制，科学的考评机制应当以质量、人民满意度为标准，评分者应当为信访人，信访人通过电话，网络等给信访工作人员打分，按照分数进行奖惩，推动各个地区把工作重心放在预防与解决问题上。

（五）明确“诉访分离”制度

《信访条例》只是粗略地提出“诉访分离”。《广东信访条例》对“诉访分离”进行更深入的规定，从第30条可以看出。应当明确信访、司法、行政各自的覆盖范围，对于涉法涉诉案件，必须引导它们进入到诉讼与复议的程序中来。其一、要界定信访的意义，使其功能回归本原；其二、要明确诉访分离制度。哪些是属于诉讼、仲裁、行政复议的，哪些是属于信访的，都必须走自己的救济途径；其三，要明确涉法涉诉信访依法终结制度，避免终结后的涉法涉诉事项又流入信访中来。

[1]罗兰兰.以功能转变为突破走出信访制度困境[D].西南政法大学硕士学位论文，2012：13.

[2]张健琴.新时期信访制度职能变迁及其成因论析[J].中共乐山市委党校学报，2015（2）：1.

[3]刘婷婷.中国信访制度“前世今生”[J].法治与社会，2015（1）：3.

[4]刘春霞.我国信访制度的宪政思考[D].安徽大学硕士学位论文，2012：25.

[5]周鹏飞.宪法视阈下的信访制度研究[D].西南政法大学硕士学位论文，2014：31．

[6]白珏.我国信访制度的困境及其成因研究[D].内蒙古农业大学硕士学位论文，2014：45.

[7]何金友.我国信访制度的宪法思考[D].山东大学硕士学位论文，2009：12．

[8]王仕昕.论信访不信法[D].重庆大学硕士学位论文，2012：29.

[9]肖萍.信访制度功能定位研究[J].政法论丛，2006（6）：2.

[10]吴超.中国信访制度回顾与思考[J].创新，2011（5）：3.

[11]张林鸿.论我国信访制度改革的出路[A].2012-08-01：15.

[12]张传鹤.我国信访工作制度存在的问题及完善的思路[A].2012-09-01：6.

[13]刘卫红.法治视野下信访制度的完善[J].河北法学，2010（10）：4.

Suggestions of the Petitioning System Reform in China

LI Xiangeng
（College of Political Science and Law,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong 526061,China）

The current petitioning system of China is facing such problems as increasing irregular cases of petitioning,disunity of petitioning bureaus,disorder of petitioning,and an increase in petitioning that involves law and complaints,etc..Under the background that our country is still deeply rooted in feudal thoughts and newly started construction of rule of law,it is reasonable to claim that the petitioning system exists appropriately.Taking into account the Rules of Petitioning of Guangdong Province,the author would like to offer suggestions to government,which include legitimization of petitioning systems,unitification of petitioning bureau by NPC,formation of a petitioning team of outstanding qualifiers,and a system of defusing roots,together with reinforcing job responsibilities and supervision systems,clarifying the system of"separation of complaint and petitioning",as well as enforcing the independence of judiciary.

petitioning system;dilemma;reform;reflection

李曙豪）

D62

A

1009-8445（2017）06-0038-05

2016-11-07

李贤庚（1970-），男，江西赣县人，肇庆学院政法学院讲师。