北京市“3+2”中高职衔接模式的经费需求研究

刘云波

北京市“3+2”中高职衔接模式的经费需求研究

刘云波

北京市于2012年开展了“3+2”中高职衔接试点，但试点项目的经费保障不足，与职业教育发展实践脱节。调研显示，试点改革项目的成本反映在财务核算上主要体现为人力成本的增加；项目规模较小导致其平均培养成本远高于普通学生的平均培养成本，其中工科专业成本最高；试点项目面临生源危机与改革政策频繁更迭的外部冲击等。建议从长远考虑应构建中高职一体化的拨款机制，采取设立中高职衔接一般性专项经费、单独设立人员性津贴制度、引入经费投入绩效评价机制等措施。

中高职衔接；经费需求；拨教机制；专项经费；津贴制度；评价机制；北京市

为积极推进现代职业教育体系的建设，北京市于2012年开展了“3+2”中高职衔接试点改革。随后，参加试点的院校数目、专业数逐年增加，到2016年，改革试验项目涉及34所中职校和18所高职校[1]，共计70个改革试点项目。北京市“3+2”中高职衔接试点项目已成为北京市职业教育办学体制改革的重要举措之一。北京“3+2”中高职衔接试点项目需要中、高职学校投入一定的人力、物力和财力，北京市政府及教育管理部门应当给予相应的经费投入，来引导和支持试点项目的持续有效实施。但是，目前北京市教委仅针对极少数试点项目给予了少量的专项经费支持，而“3+2”中高职衔接办学模式在实践中所发生的实际教育成本的变化情况，以及在现行的北京职业教育经费拨款机制下面临的经费难题，始终未得到学界和政府部门足够的重视。

一、国内外的相关研究

国外的一些发达国家，如美国、澳大利亚、英国、瑞士等国都具有完善的国家职业资格标准和适用于全国各类学校的统一的（职业资格）证书制度。一般而言，这类职业资格框架明确规定了不同层级资格的标准和获取不同级别证书应该学习和训练的基本内容。在不同的办学体制下，各国分别采用学分、学习单元、培训包等形式依照不同级别的资格标准安排学习内容，进而在上下级资格证书之间实现课程内容的衔接，最终实现中、高等职业教育之间的衔接，乃至贯通普通教育和职业教育。[2]

与此相对应的是，各国根据实际情况采取了不同的经费拨款机制。如美国加州[3]在测算基本的职业教育成本时，就按照教学、教学服务、学生服务、维护与运行、非学分教学指导和机构支持六类项目的实际支出来计算教育成本，最后加总得到应该拨款的经费基数总和。而澳大利亚政府[4]对TAFE学院的拨款大头（70%-80%）是依据学院提供一小时培训所需的平均成本来计算，还有10-20%的拨款是根据提供者的办学绩效（学成率、教学质量等）来拨付。总之，各国在测算所需拨付的职业教育经费时，或者是直接与学生人数/教师人数挂钩，或者着重考虑教学过程中的成本投入，或者在以上的拨款公式中混杂一定比例的产出因素。

目前，国内文献对“中高职衔接”的研究大多数停留在对国外先进的中高职衔接的学习借鉴阶段，或者对国内个别省份已经开展的中高职衔接项目进行简要介绍。[5][6]在这些文献中，学者们更多关注中高职教育的课程和教学的衔接模式、存在的问题及应对策略。只有臧志军和石伟平[7]在对比中美两国中高职衔接机制方面对经费的投入机制进行了比较分析。可以说，国内学者们对各地纷纷涌现出的中高职衔接项目的成本变化和新的经费诉求的关注是远远不足的，还未有严谨的实证研究来分析中高职衔接模式对职业教育经费投入机制所产生的冲击和影响。

二、研究主要内容

在此情形下，本研究主要探讨北京市现行的“3+2”中高职衔接模式所带来的职业教育成本的变化，也即中高职衔接模式的教育经费需求分析。具体研究问题如下。

（一）“3+2”中高职衔接项目的成本变化

在课程和教材体系、教育教学过程、教师培养和实训条件等哪些方面发生了新的成本，或者成本总量的变化？

（二）“3+2”中高职衔接项目的拨款机制或投入方式

试点项目的成本变化是否在现行的职业教育拨款机制中有所体现？对“3+2”中高职衔接模式，应当采取何种经费投入方式予以支持？

（三）评估外部的环境和政策对“3+2”中高职衔接的经费需求的冲击

中职生源危机以及职业教育政策的变化分别对“3+2”中高职衔接的经费需求产生了何种影响？

本研究旨在为北京市中高职衔接试点改革的下一步推进工作提供参考依据，并对完善北京职业教育经费保障机制具有重要的现实意义，有助于北京市现代职业教育体系的顺利构建，并为各中高职学校协同培养人才、不断提高技能型人才的培养质量提供建议，最终服务北京的产业转型升级和经济增长。

三、研究与主要结论

本研究通过实地调研，利用一手的访谈资料和问卷数据对北京市“3+2”中高职衔接项目的成本变化进行评估分析。田野调查可分为两个阶段：第一个阶段从2014年11月-2015年11月，对北京财贸职业学院等6所学校进行了访谈调研，主要从总体上了解北京市职业教育的财政体制与投入机制，以及“3+2”中高职衔接项目的成本与发展概况。同时，与北京市教育主管部门沟通联系，获得各中职学校的相关经费数据。第二个调研阶段从2016年5月到7月，课题组对北京电子科技职业学院等8所高职学校（首批试点学校）的10个试点专业学生（约500名）进行了问卷调研，收集试点学生的背景信息、学校课程设置和教师教学行为等信息。

通过两年多的实地调研和研究，得出以下初步结论。

（一）成本变化概况

北京市“3+2”中高职衔接项目是一项新兴起的改革试验项目，目前刚有第二批试点学生进入高职学校。调研发现，该项目的成本主要集中于组织协调、课程建设、教学投入、实训共享及学生管理五个方面。具体而言，（1）项目初期在合作的中职学校和高职学校之间会产生大量的无法准确衡量的沟通协调成本；（2）课程建设成本包括各试点专业需重新建设一套专门针对“3+2”衔接的人才培养方案的全部课标，以及因缩短学制导致试点学生在校学习期间周课时量增加；（3）教学投入主要表现为，一方面，教师要根据新的培养方案课标和试点学生基础知识较差的特点，降低课程难度，酌情增加补习课程；另一方面，针对中职生源不适应强理论性课程，更喜欢动手实践操作环节，课堂表现不积极等特点，需及时进行教学方法的调整；（4）合作的中、高职学校根据自身在实训条件上的比较优势，采取灵活的合作策略，实现实训设备的共享效益，可以减少实训设备的投入成本；（5）由于试点学生的生源特殊性和班额较小、单独编班，带来了额外的管理成本。总之，试点项目的成本变化反映在财务核算上主要体现为人力成本的增加，并因各试点项目在实践过程中的衔接紧密程度不同而呈现较大差异。

同时，利用项目前后的北京中职学校的经费报表数据，借鉴双重差分的准实验思想，对2012年试点项目的生均培养成本进行了较为粗略的估计，发现试点项目的平均成本远高于普通学生的平均成本，大约是后者的3.3倍；而试点专业中，工科、且试点学生规模占全校学生总数比重相对较低的专业生均培养成本最高。试点项目的生均成本在不同专业间存在明显差异。

此外，结合首批高职学生的调研问卷发现，无论是从生源地、中考成绩还是家庭收入水平来看，试点学生与普通学生明显可以分为两个群体，尤其是在后二者的指标上处于劣势地位；从学生对学校课程设置和教学行为的评价来看，试点学生对实训课程评分更高，但试点项目中兼职教师参与率更低，且教师仍多以传统讲授为主，教学方法有待改进。这些都与前文的实地访谈结果得到相互印证。

（二）对当前拨款机制的反思

在对北京市职业教育财政投入概况、中等职业教育和高等职业教育的拨款机制进行梳理的基础上，发现目前北京职业教育的拨款制度尚无对“3+2”中高职衔接试点项目的经费保障。而在此之前的北京市职业教育分级制改革、五年一贯制学校及之后的“贯通培养试验”计划，在市政府层面或者得到了专项经费资助，或者列入额外的生均综合定额标准增量范畴。相比之下，财政资金对“3+2”中高职衔接项目的经费支持是匮乏的。

在所调研走访的院校中，除个别典型试点专业（或院校）因参与相关科研课题或者申请中央财政的专业建设工程得到几万到几十万不等的专项资助外，各院校并未把“3+2”试点改革列入校内常规经费的支持计划中。这可能是由于试点项目总体规模较小，改革初期在学校层面的所占比重较低，难以形成规模效应，导致政府及学校对该项目的重视程度不高。

从实践来看，个别学校获得的零散资助都是以专项资金的方式进行支持。一方面，专项资金的使用范围较窄，并且现行拨款制度下多倾向设立购买设备、差旅报销等支出科目，缺乏对人员劳务费用的资助，而“3+2”中高职衔接项目恰恰对人力投入程度要求较高，目前已有的几个试点专项资金对于调动教师的积极性，作用并不大。另一方面，专项资金遵从项目的周期性，一般都有时间限制，在1-3年左右。因此，用专项资金的方式支持试点项目，后期的政策风险较高，不确定性较大，导致学校领导和教师对于该项目获得长期财政经费支持的信心不足。

总之，在现实实践中，试点项目所发生的实际成本变化并未在各校的日常性教育经费支出中得到体现，与职业教育发展实践相脱节。这不仅违背了职业教育经费拨款应与实际费用所发生的机理相一致的原则，而且也与当前北京职业教育努力构建现代职业教育体系，建设技术技能人才成长的“立交桥”的发展目标相悖。现行经费投入政策的不配套，使得“3+2”中高职衔接改革试点的行为没有得到充分的保障。

（三）外部环境的影响与冲击

北京市职业教育的生源危机对于“3+2”中高职试点项目的影响有利有弊。一方面，中职生源危机也直接影响到部分试点专业的招生，个别试点项目出现因招生不足被迫中止的现象；另一方面，在生源危机的挑战下，“3+2”中高职衔接项目为初中毕业生提供了一条获得专科学历的通道，提高了中职学生的学历层次，增加了中职学校招生的吸引力，同时，有利于高职学校生源的稳定性，试点项目得到中高职学校的支持和肯定。从最近的调研情况来看，短期内对生源稳定性的支持优势可能超过个别试点专业因招生不足而被迫中止的弊端。

近年来，北京市职业教育办学体制改革措施频繁更迭，使得职业院校对改革试验项目的未来预期不稳定，对政策的持续性信心不足。受最新的改革试验项目的影响，“3+2”中高职衔接项目的受重视程度在市政府和院校层面大大降低，其未来的发展空间受限，有很大的可能会在现有规模的基础上停滞不前，甚至有可能会出现个别试点专业因生源不足而逐渐萎缩的局面。

四、对策建议

依照前文的研究，对北京市“3+2”中高职衔接试点项目的经费供给改革提出以下建议。

（一）构建中高职一体化的拨款机制

在统一的经费分配框架中分配衔接项目经费，助力职业教育立交桥的全线贯通。从长远考虑，未来可以借鉴英国青年培训计划的经验，拨款单位细化到课时或学分层次，并结合课程级别、专业类别等多种因素进行公式拨款，覆盖各种办学体制改革项目。

（二）短期内设立中高职衔接一般性专项经费

目前的中高职衔接项目并没有专门的项目经费支持，所有的对接联系花费都需要学校自行承担，许多支出很难在预算中体现，导致学校、教师层面积极沟通的激励不足。设立一般性专项，可以扩大学校（院系）的自主权，灵活处理试点项目的经费开支，同时，项目资金专款专用，可以保障试点改革项目的顺利发展。

（三）单独设立人员性津贴制度

不妨加大对教师的资助力度，提高教师开发专门的试点项目培养方案和重构试点项目的课程课标的积极性，并激励教师根据试点学生特征调整教学方式、“因材施教”。同时，人员性津贴应覆盖到班主任或辅导员等负责学生管理的教辅人员。

（四）建立经费投入绩效评价机制

真正把绩效因素引入生均拨款公式中，包括一般性专项的拨款。除了采用课题招标、聘请专家学者等方式进行第三方评价，还可以考虑采用学校自评等方式由内到外对学生层面、教师层面、学校层面试点项目的实际效果进行评估，并每年向社会发布质量评测报告。在具体评价考核机制方面，可以考虑采用增值评价方法来考核学生的学业表现与教师的教学投入，进行过程性评价，实现“宽进严出”。

（五）在市教委层面建立中高职衔接项目协调小组

项目小组负责协调处理各校在实践过程中暴露出的体制机制问题，采取措施鼓励中高职学校之间的充分交流与合作。在今后的试点项目设计时，结合各校的实际情况匹配对口的中高职学校，例如，考虑交通距离等因素制定对口学校名单。定期开展课程内容衔接设计方面的经验交流会，学习成功经验，避免失败案例。将对口中高职学校之间的合作交流扩大到所有参与试点的学校，如实训资源在区域内的共享，实现资源的合理使用与优化配置。

五、研究局限及未来计划

本研究的局限主要在于院系层面的二级财务数据难以从学校总账目中拆分，所产生的财务数据匮乏，无法从微观的专业层面精准的衡量出试点项目的成本变化。另外，受限于研究时限，目前首批试点学生刚进入高职学校一年多，尚未有第一届毕业生，因此，无法顾及高职学校在未来顶岗实习等环节可能暴露出的一些成本变化问题。希望未来可以对实施多年的试点项目进行整体评估，长期追踪实践效果，尤其是对前面几批学生的在劳动力市场上的表现进行跟踪，为北京市“3+2”中高职衔接项目的进一步发展提供证据支持。

[1]北京:“3+2”中高职衔接新增41专业[EB/OL].[2017-4-4].https://gaokao.chsi.cn/gkxx/gzzk/zsdt/201603/20160308/ 1524753710.html.

[2]Pojewski,Jay W.A Conceptual Framework for Technical and Vocational Education and Training."In International Handbook of Education for the Changing World of Work: Bridging Academic and Vocational Learning[J].2009：19-40.

[3]Murphy,P.J.Financing California’s Community Colleges [M].Public Policy Institute of California,2004：31-52.

[4]Adams,R.Allocation of VET funding by state training authorities.Funding and financing vocational education and training Research readings NCVER.2005.http://www.ncver. edu.au/publications/1594.html.2016-12-22.

[5]杨毅红.江苏省中高职衔接试点项目的现状分析与对策探究[J].江苏教育研究，2013(11):75-78.

[6]冯瑞,孙建.中高职课程体系衔接的历史诉求、现实困境与重构对策[J].江苏高教，2016(5):148-151.

[7]臧志军,石伟平.中美两国中高职衔接机制比较研究[J].教育发展研究，2013（1）：67-72.

[责任编辑 张栋梁]

北京市社科基金青年项目“北京市“3+2”中高职衔接模式的经费需求研究”（项目编号：14JYC022）

刘云波,女，北京师范大学教育学部职业与成人教育研究所讲师，博士，主要研究方向为职业教育经济学、劳动力市场。

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1674-7747（2017）10-0035-04