集权、分权与社会自治<br/>——论马克思、恩格斯的国家权力结构观

集权、分权与社会自治
——论马克思、恩格斯的国家权力结构观

2017-01-28王中汝

南都学坛 2017年3期

关键词：中央集权恩格斯马克思

王中汝

(中共中央党校马克思主义学院，北京 100091)

集权、分权与社会自治
——论马克思、恩格斯的国家权力结构观

王中汝

(中共中央党校马克思主义学院，北京 100091)

马克思、恩格斯创立的科学社会主义，不是国家社会主义。马克思、恩格斯主张过中央集权制度，但这种中央集权只能是清除了官僚制度、消灭了绝对权力、建立在充分民主基础上的中央集权，它的历史使命是为无产阶级和人类解放提供舞台。从根本上说，地方自治才是无产阶级和人类解放的强有力杠杆。国家权力的制度安排，需要实行必要的权力分工。国家权力分工所依据的原则，并非神圣不可侵犯。是否分权、如何分权，取决于社会性质与现实需要。

中央集权;社会自治;权力分工;人的解放

一、问题的提出

马克思、恩格斯关于国家及其职能的观点非常明确。在阶级社会，国家具有双重职能，即政治统治职能和不具有统治属性的社会职能。其中，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[1]第9卷，187。不仅如此，“统治阶级在其发展的上升阶段行使非常确定的社会职能，并恰恰因此而成为统治阶级”[2]第21卷，552-553。随着生产资料私有制和阶级社会的消亡，国家也将“自行消亡”，即国家政治统治职能消失，“国家政权对社会关系的干预在各个领域中将先后成为多余的事情而自行停止下来”，“对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替”[1]第9卷，297。百余年来，马克思恩格斯的国家理论受到很多不公正对待，在很多方面遭到不同程度的歪曲。

在理论方面，最典型的是卡尔·波普尔。波普尔认为，马克思与柏拉图、黑格尔一起，是现代极权主义的思想来源。马克思的国家观，是一种“本质主义”国家观：“马克思并没有提出国家、法律制度或运行着的政府应该具有什么职能的要求或方案，而是问：‘何谓国家？’也即是说，他试图发现法律制度的本质的功能。”[3]190-192这种国家观，必然导致“政治都是无能的”的理论，导致“一切政府，即使是民主的政府，都不过是统治阶级对被统治阶级的一种专政”，即忽视民主政治重要性的认知[3]190-192。与此同时，波普尔又自相矛盾地批评说，“实际上马克思主义者从未完全依赖政治权力是无能的理论。只要他们有机会行动或计划行动，他们通常会像其他人一样假定，政治权力可以被用来控制经济权力”[3]206。只是“他们从不明白民主作为唯一已知的实现这种控制的手段具有的全面意义”，“他们从不明白增强国家权力的政策所固有的危险性”，因而在“无产阶级专政的公式”下“赋予国家在经济领域实际上拥有无限制权力”[3]206。这种无限制的权力，成为极权主义的重要标志。

在实践方面，苏联模式的社会主义，打着坚持和发展马克思主义的旗号，建立起高度集权的经济政治体制，为反马克思主义者提供了现实的凭借。在这种体制下，国家控制了几乎所有经济社会资源，致使每个人都成为国家机器上的一个链条，一颗螺丝钉。在这种体制下，一方面是整个社会的单一性、拉平化；另一方面则是横亘在远离权力的劳动者与掌握或接近权力的领导者、管理者之间的等级制鸿沟。新的等级制鸿沟，体现在干部遴选、提拔、晋升上，体现在享有较高生活水平的特权上，于是“在老百姓的心目中形成传统的‘二分法’：‘我们’指被领导者，‘他们’指领导者”[4]。在这种体制下，曾被革命消灭的官僚特权阶层重新出现，“由于生产资料的国有化、公有化，由于共产党对社会一切领域都要实行严格的管理和领导，这个阶层比社会主义以前的官僚阶层更加庞大，而且越来越庞大”[5]。国家权力出现了异化与变质，人民的公仆变成为人民的主人，成为苏联解体的重要原因之一。

理解马克思、恩格斯的国家理论，仅仅停留在“国家是阶级压迫的工具”这样的观点上是不够的。无论是波普尔还是苏联模式社会主义，对马克思恩格斯国家理论的理解与实践，都犯了同样的错误。国家并不是悬在空中的，国家权力需要一系列制度安排才能运行。从国家权力结构着手，整理马克思恩格斯的相关论述与观点，是澄清偏见、准确把握马克思、恩格斯国家理论的重要切入点，也是推进以马克思主义为指导思想的中国民主政治建设的基础性工作。

二、具有严格适用条件的中央集权制度

中央集权问题，涉及中央政府与地方政府的关系即权力纵向配置，包括职能定位、权力划分、责任归属等。中央集权，意味着一切权力都归属中央政府，地方政府的权力极为有限。在西欧，近代中央集权制度建立于封建社会向近代资本主义社会过渡之时。“资产阶级日甚一日地消灭生产资料、财产和人口的分散状态。……由此必然产生的结果就是政治上的集中。各自独立的、几乎只有同盟贡献的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同关税的各个地区，现在已经结合为一个拥有统一的政府、统一的法律、统一的民族阶级利益和统一的关税的统一的民族。”[1]第2卷，36建立中央集权的民族国家，是近代资产阶级革命的重要内容，是资本主义顺利发展的历史前提和必然结果，也是历史进步的重要体现。

由于各国的发展阶段不同步、不一致，面临的任务也各不相同，马克思、恩格斯对具体国家是否实行中央集权制度的看法也各不相同。在19世纪50年代的德国，现代工商业和资产阶级还非常弱小，处在小邦林立、诸侯割据之中。大部分地方诸侯，一方面在本邦、本省区行使专制权力，另一方面极力反对在全德国实行中央集权，主张国家保持分崩离析状态。“德国的小邦割据状况及其形形色色的工商业立法，必然很快就变成了束缚这种猛烈增长的工业以及与此相联系的商业的一种不堪忍受的桎梏。每走几里路，便出现不同的票据法，不同的工业活动条件，到处都会碰到各种不同的挑剔、官僚的和国库的刁难，甚至还常常碰到行会限制，使官方的特许证也无济于事！此外，还有许许多多不同的户籍立法和居留限制……”这样的状况，促使恩格斯得出如下结论：建立中央集权的统一国家，实现“统一的全德国的公民权，全体帝国公民迁徙完全自由，统一的工商业立法”，是德国“工业生存的必要条件”，或者说“德国的统一已成了经济上的必要”[2]第21卷，467。

消除封建割据状态，建立中央集权的统一国家，既有利于资产阶级也有利于无产阶级的发展。“人数众多、强大、集中而有觉悟的无产阶级的生存条件的演变，是与人数众多、富裕、集中而强有力的资产阶级的生存条件的发展同时进行的。”[1]第2卷，356资产阶级与无产阶级，是一对孪生子，是封建制度的共同敌人。“在工业资产阶级统治下，它才能获得广大的全国规模的存在……只有工业资产阶级的统治才能铲除封建社会的物质根底，并且铺平无产阶级革命唯一能借以实现的地基。”[1]第2卷，88因此，“在德国，中央集权制和联邦制的斗争就是近代文明和封建主义的斗争。……即使从纯资产阶级的观点看来，德国牢不可破的统一也是摆脱它目前的贫困和创造国家财富的首要条件。在这种分裂为39个小邦的领土上，究竟怎样解决现代的社会任务呢”[6]48？所谓“现代的社会任务”，是实现生产资料由劳动者占有，从而将劳动从资本的压迫下解放出来。从这个意义上讲，建立中央集权的国家制度，是无产阶级发展壮大的迫切需要。“无产阶级的利益迫切要求德国彻底统一成一个民族，只有这样才能把过去遗留下来的一切琐屑障碍除掉而扫清无产阶级同资产阶级较一较量的战场。”消灭专制的普鲁士和奥地利，“建立统一的、不可分割的、民主的德意志共和国”，是“我们在最近将来的革命纲领”[2]第21卷，21。1893年，恩格斯还在强调，“统一的中央政权”，是“德国社会主义者自身生存的政治条件，他们将誓死为之战斗”[7]第39卷(上)，88。

马克思、恩格斯在中央集权制问题上的主张，有着明确的针对性。在1848—1849年德国革命中，民主派特别是小资产阶级民主派主张建立“一种能使他们及其同盟者农民占多数的民主的——不论是立宪的或共和的——政体，并且需要一种能把乡镇财产的直接监督权以及目前由官僚行使的许多职能转归他们掌握的民主的乡镇制度”[1]第2卷，191-192。马克思、恩格斯认为，建立联邦共和国，或者是各乡镇、各省区享有“尽量大的独立自主权”的单一制共和国，都会导致“中央政府陷于瘫痪状态。工人应该反对这种意图，不仅要力求建立统一而不可分割的德意志共和国，而且还要极其坚决地把这个共和国的权力集中在国家政权手中。他们不应当被民主派空谈乡镇自由、自治等等的花言巧语所迷惑。在任何一个像德国这样还需要铲除那么多中世纪残余，还必须打破那么多地方性和省区性痼习的国家里，无论如何也不能容许每个村庄、每个城市和每个省设置新的障碍去阻挠革命活动，因为革命活动只有在集中的条件下才能发挥全部力量。……正如1793年在法国那样，目前在德国实行最严格的中央集权制是真正革命党的任务”[1]第2卷，197。换言之，建立统一而不可分割的共和国，这个共和国实行中央集权制度，以铲除中世纪残余、地方性和省区性痼习，为全国性的革命活动创造条件，是马克思、恩格斯1850年关于德国政治发展的观点。

近代欧洲的中央集权制度，往往同专制政治和官僚政治纠缠在一起。恩格斯1842年指出，“集权的历史是同专制的历史平行发展的”，在其历史限度之内，“集权有其存在的历史的和合理的权利”[8]394,396。君主专制是中央集权的制度载体，中央集权是通过君主专制来实现的。就此而言，君主专制又具有了“直接必要性”，主要是“通过君主专制把民族结合起来”，因此“不应该庸俗地理解它的专制性质”[2]第21卷，459。在1848—1849年，德国君主专制的历史合理性已经丧失，但集权的历史合理性依然存在。在这种情况下，集权必然是民主的集权，正如恩格斯所理解的那样：“国家集权的实质并不意味着某个孤家寡人就是国家的中心，就像在专制君主政体下那样，而只意味着有一个人位于中心，就像共和国中的总统那样。就是说，别忘记这里主要的不是身居中央的个人，而是中央本身。”[8]397与中央集权相关的另一个问题，是官僚制度与官僚政府机器问题，后者是中央集权的君主专制制度的产物。没有官僚政府机器，君主专制政体就不能战胜地方性封建割据势力。作为新的社会力量，无论是资产阶级还是无产阶级，都需要中央集权制度为自己的发展肃清道路、但却不需要阻碍自己发展的官僚制度。这既是理解古典自由主义“守夜人”政府主张的大背景，也是理解马克思、恩格斯下述主张的关键：“现代社会所需要的国家中央集权制，只能在军事官僚政府机器的废墟上建立起来，这种军事官僚政府机器是在同封建制度的对立中锻造而成的。”[2]第2卷，573无产阶级所追求的，只能是清除官僚制度的、民主的中央集权制度。

与德国不同，在法国、英国等国家，资本主义生产关系已经占据统治地位，统一的民族、普遍的交往已经形成。在这些国家，“中央政府的权力是和资本的集中一起增长的”[9]第30卷，4，而不是与封建贵族的政治或经济社会特权一起增长的。在马克思、恩格斯看来，增强国家权力特别是中央权力的政策，政府对经济社会的持续干预，本质上都是为资本统治劳动服务的。“‘富有骑士精神的’、以坚持不懈地反对政府干涉而闻名的自由贸易论者，这些宣扬资产阶级‘自由放任’学说、主张让每件事和每个人都置于为个人利益的斗争中的使徒们，一旦工人的个人利益同他们自己的阶级利益发生冲突时，总是第一个起来要求政府进行干涉。”[10]第12卷，146国家权力与资本集中一起增长，促使马克思、恩格斯得出以下结论：国家政权的“强制、权力、官僚机构的干涉”，是维护资产阶级统治的必要手段。鉴于此，马克思、恩格斯认为，共产党人主张的“废除国家”，“在资产阶级国家里”，“就是要把国家的权力降回到北美的国家权力的水平。……国家政权的干预在东部降到了最低限度，在西部则根本不存在”[10]第10卷，350-351。共产党人主张的“自由”，“就在于把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关；而且就在今天，各种国家形式比较自由或比较不自由，也取决于这些国家形式把‘国家的自由’限制到什么程度”[2]第3卷，444。

在是否实行中央集权的问题上，针对不同国家的不同情况，马克思、恩格斯的观点也是不同的。“实行最严格的中央集权制”，这个主张适用于处在封建割据状态的前资本主义国家，适用于刚刚摆脱割据状态、国家统一尚待巩固的国家，并不适用于所有国家。在中央集权已经牢牢确立的国家，马克思、恩格斯则主张限制国家权力，特别是中央政府的权力。无论是赞同还是反对中央集权制度，马克思、恩格斯的基本立场是鲜明的，那就是为无产阶级成长壮大争取舞台，为无产阶级的解放与人的全面自由发展创造条件。如果这个中央集权成为无产阶级解放和人的自由发展的桎梏，毫无疑问是应该抛弃和打破的。

三、地方自治是无产阶级解放的强有力杠杆

与中央集权相反，地方自治意味着除国防、外交等权力归属中央政府外，财政、教育、治安等权力归于地方政府所有。地方政府根据宪法和法律的规定，由被管理者民主选举自治机关，独立自主地处理地方公共事务。中央集权与地方自治，是国家权力在自中央政府以降不同层级政府之间进行分配的不同方式和制度。

对于德国这样的国家，马克思、恩格斯主张建立最严格的中央集权制，反对实行地方分权与自治制度。这是马克思、恩格斯1850年的观点。1885年，在马克思逝世之后，恩格斯改变了对中央集权与地方自治关系的看法。恩格斯认为，不应该把中央集权与地方自治对立起来。“当时因受到波拿巴派和自由派的历史伪造家的欺骗，大家都以为法国中央集权的管理机器是由大革命建立起来的”，“现在大家都已经知道的事实是：在整个革命时期，直到雾月十八日为止，各省、各区和各乡镇的全部管理机构都是由被管理者自己选出的机关组成的，这些机关可以在共同的国家法律范围内完全自由行动；这种和美国类似的省区和地方的自治，正是革命的最强有力的杠杆；拿破仑在雾月十八日政变刚刚结束以后，就急忙取消这种自治而代之以沿用至今的地方行政长官管理制，可见，地方行政长官管理制自始就纯粹是反动势力的工具。但是，正如地方的和省区的自治不与政治的和全国的中央集权制相抵触，它也并不一定同自治州或乡镇的狭隘的利己主义联系在一起，这种利己主义现今在瑞士已经显得非常丑恶可憎，而南德意志的所有联邦共和主义者在1849年却企图在德国把它奉为准则[1]第2卷，197-198。

恩格斯1885年关于中央集权与地方自治关系的看法，与他早年的观点是一致的。1842年，恩格斯就认为，即使建立了中央集权制度，“公共管理完全可以放手不管，一切和单个公民或团体有关的事情也可以放手不管，甚至必须这样做。因为，既然集权是集中在一个中心，既然这里的一切都是汇集在一个点上，那么，集权的活动必然应当是有普遍意义的，它的管辖范围和职权就应当包括一切被认为是有普遍意义的事情，而涉及这个或那个人的事情则不在内。由此就产生了国家的中央政权有权颁布法律，统率管理机关，任命国家官吏，等等；同时也就产生了这样一条原则：司法权决不应当同中央发生关系，而应当属于人民，属于陪审法庭，而且，如上所述，公共事务不能纳入中央政权的管辖范围，等等”[8]396。这里所表达的，即是中央集权与地方自治的关系。恩格斯1885年的论述，最具意义的是提出了地方自治是“革命的最强有力的杠杆”的观点。这是恩格斯对地方自治的高度评价，也可以看作马克思、恩格斯在国家权力纵向配置问题上的最终结论。

较之马克思，恩格斯晚年对社会自治的关注颇多。这是革命形势的变化所致。19世纪80年代以后，军事工业和交通运输业有了快速发展，社会各个阶级也发生了很大变化。由于革命形势的变化，一方面，“旧式的起义，在1848年以前到处都起过决定作用的筑垒巷战，现在大大过时了”[1]第4卷，545-546；另一方面，“人民各个阶层都同情的起义，很难再有了”，“‘人民’看来将总是分开的，因而也就不会有一个强有力的像在1848年那样非常起作用的杠杆了”[1]第4卷，548。由于这种变化，恩格斯认为，“实行突然袭击的时代，由自觉的少数人带领着不自觉的群众实现革命的时代，已经过去。凡是要把社会组织完全加以改造的地方，群众自己就一定要参加进去，自己就一定要弄明白这为的是什么，他们为争取什么而去流血牺牲”[1]第4卷，549。就此而言，地方自治无疑是群众亲自参加的、改造社会的重要途径。

1885年，恩格斯指出，根据法国社会政治力量配置状况，资产阶级政党中的激进派及其代表克列孟梭几乎会赢得选举并上台执政。“克列孟梭特有的要求就是实行省和市镇的自治，即实行分权管理和废除官僚机构。只要这种改良一开始，对法国来说，那就是一场比1800年以后发生的历次革命还要大的革命。”[7]第36卷，344-345恩格斯还指出，“只要克列孟梭能履行自己的一半诺言，只要他能着手消灭臃肿的法国官僚机构，那将是一大进步”[7]第36卷，344-345。但最根本的是，“认为在法国不破坏整个资产阶级制度，就可以实行盎格鲁撒克逊的，尤其是美国的地方自治，那就错了。总之，他很快就会面临这样的抉择：或者放弃自己的改良，并继续成为资产者中间的资产者；或者继续前进，并趋向革命。我认为，他将仍然是资产者，而那时候也许我们的时代就会到来”[7]第36卷，341。也就是说，在资产阶级占统治地位、实行中央集权制度、官僚队伍庞大的法国，如果能够实现地方分权与自治，从而消除官僚体制的影响，其革命意义甚至高于巴黎公社起义。就其影响范围而言，地方自治触动的是整个国家体制，不像巴黎公社起义那样只局限于巴黎一隅。

1886年，恩格斯指出，除了英国和瑞士，荷兰是16至18世纪唯一实行非君主专制政体的西欧国家，“因此有它某些优越的地方，其中残存的地方自治和省的自治就没有法国或普鲁士气味的那种真正官僚机构。这对发展民族性格，以及对今后的发展，有很大的好处；只要稍许起一些变化，劳动人民就能够在这里建立起自由的自治，而这种自治在变革生产方式时应当是我们的最好武器。无论在德国，还是在法国，根本没有这种优点，在那里这还得要重新创造”[7]第36卷，425。与此相关的是，恩格斯1887年对德国的“所谓自治”的评价：德国的“所谓自治”，是贵族地主“使自己在现代化的新称号下继续享有各种重要的、但用旧的封建形式已无法维持的权力地位”的手段[2]第21卷，524-525。因此，“我不知道是否有一个英国大臣敢于在议会中提议：被选出的乡镇官吏应当经过批准，在选举不适当的情况下由政府强制任命代替者，设置拥有普鲁士县长、专区政府委员和总督那种权力的国家官吏，行使那种由县组织法规定的行政管理机关有干预乡镇、区和县的内部事务的权利……在英国，甚至一个最保守的内阁也提出了一项法案，把各郡的全部管理权移交给了几乎按照普选制选出的机构”[2]第21卷，524-525。

1891年，恩格斯指出，工人阶级只有在民主共和国条件下才能取得统治，民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式。德国所需要的共和国，只能是单一制的、不可分割的共和国，而非联邦制共和国。就此而言，恩格斯肯定了俾斯麦领导的统一德国的“1866年和1870年从上面进行的革命”，认为工人阶级政党的任务“是要用从下面进行的运动给予它以必要的补充和改进”[1]第4卷，415-416。建立地方自治制度，是“从下面”进行“补充和改进”的重要途径。德国“需要统一的共和国”，但不需要1799年拿破仑政变之后建立的“没有皇帝的帝国”，或者仍充斥着官僚机构的中央集权共和国。“从1792年到1798年，法国的每个省、每个市镇，都有美国式的完全的自治，这是我们也应该有的。至于应当怎样安排自治和怎样才可以不要官僚制，这已经由美国和法兰西第一共和国给我们证明了……州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家里是绝对没有的，而我们将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县长和政府顾问那样。”[1]第4卷，415-416

人类历史的实际进程不同于马克思、恩格斯的设想，社会主义革命首先在经济文化落后国家取得了胜利。这些国家，又以苏联为首长期坚持中央高度集权的经济政治体制(尽管苏联在形式上采用联邦制度)，在国家和政府的严格计划指导下进行社会主义建设。中央高度集权，在这些国家有其历史合理性与必然性：对内有利于消除影响国家统一的地方性因素，对外有利于集中一切力量应对资本主义国家的威胁。正像列宁对法制统一工作的强调那样，“保持同喀山法制不同的卢卡加省法制”是“古老的俄罗斯观点和半野蛮人的习惯”的体现，“确立全联邦统一法制”是“维护和创立文明”的基础性工作[11]。然而，什么事情都有其限度。中央过于集权，会限制地方政府推动本地发展的主动性。政府过于集权，会禁锢人民群众的生产积极性。正如邓小平所说：“我们过去多年搞的是苏联的方式，这是一种僵化的方式，实际上是把整个社会和人民的手脚都捆起来了。”[12]就此而言，西方某些思想家批评苏联模式社会主义是国家社会主义，并非毫无道理。

任何一个社会主义国家，都应该清楚马克思、恩格斯主张的社会主义并非国家社会主义。恰恰相反，他们是极力反对国家社会主义的。恩格斯曾经说过，“国家社会主义是无产阶级社会主义的一种幼稚病”，“在非常法制度下曾流行于德国，当时它是政府许可(甚至鼓励)的唯一形式”[7]第39卷(上)，209。哈耶克对苏联模式社会主义的批评很严厉，但他并没有像波普尔那样把它追溯到马克思、恩格斯。相反，他认为马克思主义包含了社会主义、自由主义、国际主义和民主主义等诸多因素，并非国家社会主义。“在马克思主义式的理论的社会主义指导着德国劳工运动的时期，极权主义和国家主义的因素一度隐入幕后。但这为时不久。1914年以来，马克思主义的社会主义队伍中接二连三地出现了一些导师，他们……领导了勤劳的劳动者和理想主义青年，使他们成为国家社会主义的信徒，只是在这之后，国家社会主义的浪潮才达到了重要的地位。”*弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克的《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第160-161页。恩格斯的下列论述非常值得我们思考：“把国家对自由竞争的每一种干涉——保护关税、同业公会、烟草垄断、个别工业部门的国有化、海外贸易公司、皇家陶瓷厂——都叫做‘社会主义’，这纯粹是曼彻斯特的资产阶级为了私利而进行的捏造。对这种捏造我们应当加以批判，而不应当相信。如果我们相信它，并且根据它建立起一套理论，那末，只要提出下面的简单论据就会使这套理论连同它的前提一起破产，这种论据就是：这种所谓的社会主义不过是封建的反动，另一方面不过是榨取金钱的借口，而它的间接目的则是使尽可能多的无产者变成依赖国家的公务员和领养老金者，同时，除了一支有纪律的士兵和公务员大军以外，再组织一支类似的工人大军。在国家长官，而不是工厂监工的监视下举行强制性的选举——好一个美妙的社会主义！但是，如果相信资产阶级这一套连他们自己都不相信、而只是假装相信的说法，那就会得出结论：国家等于社会主义。”见《马克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第460页。我们可以不同意哈耶克的观点，但我们不能不同意他对马克思、恩格斯理论的某些见解。同时，我们必须捍卫马克思、恩格斯在国家与社会主义问题上的观点：科学社会主义并非国家社会主义。

在封建势力居于统治地位的国家，建立统一而不可分割的、强有力的中央集权制共和国，是无产阶级革命必需争得的政治条件。在资本主义制度已经确立、工人阶级已经成长起来的国家，地方自治是工人阶级革命的最强有力的杠杆，也是工人阶级推动生产方式变革的最好武器。无产阶级政党的任务，在封建势力强大的国家是建立中央集权制共和国，在资本主义制度已经确立的国家是争取广泛的地方自治。这两个目标并不矛盾。中央集权制度是无产阶级运动得以克服地方性、在全国范围内展开的政治前提，地方自治则是摧毁国家权力、变革生产方式、实现阶级解放的重要途径和阶段。马克思、恩格斯的这些观点，对于我们正确处理中央与地方关系，极具启发意义。

四、立法权是国家权力中的最高权力

不同国家权力之间的分工，涉及的是权力的横向配置问题。对国家权力进行分解，将作为整体的国家权力，划分为不同类型、具有不同职能并由不同机构来承担的国家权力，是近代以来的政治现象。近代以前，人类社会普遍实行君主专制政治。君主掌握的绝对权力，是国家的根本权力，几乎不受任何制约。从理论上厘清不同类型国家权力的性质与地位，是研究国家权力横向配置的前提。

马克思、恩格斯非常蔑视任何形式的绝对权力。19世纪中叶，欧洲的政治发展呈现出显著的不同步状况。在欧洲大陆，民主政治尚处在孕育时期，不受法律制约的绝对权力还处处存在。“欧洲大陆好像裹上了一件尸衣。统治者由于依靠自己的军队在巨大的革命冲突中取得了胜利，就有可能独断专行，随心所欲地颁布和取消法令，遵守或者破坏法令。各地的代议机关都变成了空架子。”[13]695在德国，特别是在普鲁士，在“使君主变成了一国之神”“不允许现行的法律规定限制他自己的绝对权力”[14]542的君主专制政体依然存在。除此之外，还有官僚制度对社会的钳制：“你每迈一步，甚至只是走动一下，都要受到万能的官僚制度这个纯粹普鲁士土生土长的第二天神的干涉。……没有当局的许可，你不能生、不能死、不能结婚、不能写信、不能思想、不能出版、不能做买卖、不能教书、不能学习、不能集会、不能开工厂、不能迁徙，什么都不能做。”[13]655“在普鲁士，无论是在军事方面还是在行政方面，组织得很好的官僚等级制度的绝对权力40年来一直占统治地位；在普鲁士，主要的敌人(这个敌人在3月19日已经败北)正是官僚制度。”[6]221-222在英国，君主立宪制基本确立，但还时不时出现绝对权力的遗痕。对于绝对权力，马克思、恩格斯是深恶痛绝的。马克思曾赞扬1812年的西班牙宪法，认为这部“宪法的最明显的特点——竭力限制王权的倾向”，“完全是正确的，因为戈多伊的可鄙的专制使人记忆犹新，一想到它就令人厌恶”[10]第13卷，545-546。

在政治上消灭绝对权力，以新的权力和权力结构取而代之，是资产阶级民主革命的重要任务。马克思认为，立法权是新时代的最高权力。立法权，在中世纪就出现了。但在中世纪，“每个私人领域都具有政治性质，或者都是政治领域；换句话说，政治也就是私人领域的性质。……人民的生活和国家的生活是同一的”[15]42-43。中世纪的立法权，只是对统治者“主权和行政权(执行权)的一种补充”[15]91，并不具有特别意义。资产阶级革命，从根本上改变了这种状况。“立法权完成了法国的革命”，“正因为立法权代表人民，代表类意志，所以它进行斗争，反对的不是一般的国家制度，而是反对特殊的陈旧的国家制度。行政权却相反”，它“代表着特殊意志、主观任意、意志的魔法部分，所以它进行革命，不是争取新宪法反对旧宪法，而是反对宪法”[15]73。基于这种认识，马克思认为“政治国家的总体是立法权”[15]147，并得出了彻底民主主义的结论：“人民是否有权为自己制定新的国家制度？对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度一旦不再是人民意志的现实表现，它就变成了事实上的幻想。”[15]73

享有主权的人民，是通过国民议会行使主权的。在革命中，“国民议会的第一个行动必须是，大声而公开地宣布德国人民的这个主权。……它的第二个行动必须是，在人民主权的基础上制定德国的宪法，消除德国现存制度中一切和人民主权的原则相抵触的东西”[6]14。在现实中，最大的“和人民主权相抵触的东西”，是专制政府的行政权。然而，“国民议会是一个依法召集的、合法存在的机构，是拥有立法权的，在这里甚至是制宪权的极重要的组成部分。正像制宪权超越于执行权之上一样，国民议会是超越于‘王国政府’之上的”[16]556。如果国民议会做不到这一点，那它就失去了存在的价值。“国民议会本身没有任何权利——人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动——这一委托就失去效力。到那时，人民就亲自出台，并且根据自己的自主的权力来行动。……这一点人民不需要征得任何国民议会的同意。”[16]305人民的“自主的权力”，是“人民主权”特别是立法权的最终根源。人民越过国民议会而采取反对政府的行动，实际上是在行使革命权。正如恩格斯晚年所说，“革命权是唯一的真正‘历史权利’——是所有现代国家无一例外都以它为基础建立起来的唯一权利”[1]第4卷，551。

“和立法权相反，行政权所表现的是国民的他治而不是国民的自治。”[1]第2卷，563在这里，马克思再次使用了“相反”这个词，来述说立法权和行政权的关系。在理论上，立法权是高于并支配行政权的。但在现实中，1850年前后的欧洲，特别是政治上落后的法国、德国，议会或者尚未建立，或者是地位与权力极其不稳固，立法权普遍弱于政府的行政权。依照马克思、恩格斯的看法，行政权膨胀的经济根源，是商品经济不发达，工商业资产阶级力量弱小，农民数量庞大。在政治上，“小块土地所有制按其本性说来是无数全能的官僚立足的基础”[1]第2卷，570-571，“小农的政治影响表现为行政权支配社会”[1]第2卷，567。在社会领域，“国家管制、控制、指挥、监视和监护着市民社会——从其最广泛的生活表现到最微不足道的行动，从其最一般的生存形式到个人的私生活”，“现实的社会机体却极无独立性、极不固定”[1]第2卷，511-512。在这种情况下，“国民议会如果不同时简化国家管理，不尽可能缩减官吏大军，最后，如果不让市民社会和舆论界创立本身的、不依靠政府权力的机关，那么它一旦失掉分配阁员位置的权限，也就失掉任何实际影响了”[1]第2卷，511-512。行政权力，也随着国民议会及其立法权的软弱而“成为不可抗拒的权力”[1]第2卷，511-512。这种行政权，不利于资本主义工商业的发展，也不利于无产阶级的解放事业。

关于立法权、行政权及其关系，马克思、恩格斯的观点是始终如一的，那就是立法权高于行政权。然而，行政权经常凌驾于立法权之上的现实，致使马克思、恩格斯在一个时期里对议会政治的评价很低。1848年马克思指出，“我们给予议会的荣誉太多了，我们赋予它的政治意义它早就丧失了”，因而应“不理睬它的决议并忘掉它”[16]50。1871年，马克思再次指出，“议会形式只是行政权用以骗人的附属物而已”，“议会制在法国已经完结”[1]第3卷，194-195。此外，还有一个重大现实，那就是工人阶级被财产、居住、受教育程度等选举资格限制排斥在议会之外。19世纪80年代以后，情况发生了变化。工人阶级中的大多数人逐渐获得了选举权与被选举权，议会的政治地位也在提升。在法国，法兰西第三共和体制下的议会，成为国家最高权力机关，享有选举掌握着行政权的总统的权力，因此可以说“议院是国家的决定性的力量”；在英国，下院也逐渐拥有了“决定性权力”[7]第36卷，369。鉴于这些变化，恩格斯认为，英法工人阶级要珍惜自己的选票，争取进入议会；德国工人阶级要努力争取“奠定一种同英国宪制相当的制度的基础”，以“使它可以赶上在政治上遥遥领先的西欧其他国家，最终摆脱封建主义的最后残余”[2]第21卷，517-518。直到去世前不久，恩格斯还在致法国社会主义者的信中谈到，“不管怎样我们的五十个法国社会主义者议员是走运的。不到一年半的时间内他们推翻了三届内阁和一任总统。这说明在法国或英国的议会这个确实是国家的最高权力机构中，社会主义少数能够争得什么。我们的人在德国只有通过革命才能争得这种权力”[7]第39卷(上),369。“你们那里事情将进展得较快，因为决定性的权力掌握在你们众议院手里。”[7]第39卷(上),371由此可见，马克思、恩格斯对议会政治评价不高是有原因的，也是有特定历史条件的，不能适用于一切历史时期。他们留给后人的那种关于议会的评价，如“议会迷”“议会清谈馆”等等，是在特定时期针对特定情况做出的，同样不能推广到一切国家、一切历史时期。

立法权高于行政权，是理解马克思高度评价1831年德国黑森宪法的关键。马克思认为，该宪法是“欧洲曾经宣布过的一部最具自由主义色彩的根本法。没有哪一部宪法对行政机关的权力做过这样严格的限制，使政府在更大程度上从属于立法机关，并且给司法机关广泛的监督权。……法院有权对有关官员任免奖惩制度的一切问题做出最后决定。众议院从议员中选出一个常任委员会，组成类似古代雅典最高法院的机构，对政府实行检查和监督，并把违反宪法的官员送交法院审判，即使是下级执行上级命令时违反宪法，也不得例外。……代议机关只由一院组成，它同行政机关不论发生什么冲突，都有权停止征收一切费用和赋税”[17]16-17。也正是这个原因，马克思强调立法权要控制行政权，认为“资产阶级和工人只有通过议会代议机关才能真正正规地行使政治权力，而这个议会代议机关只有在得到发言权和表决权时才有一点价值，换句话说，只有在它能掌握‘钱柜的钥匙’时，它才有一点价值”[9]第21卷，109。

五、国家权力分工取决于现存社会关系

洛克和孟德斯鸠，是国家权力分工理论的先驱者。在实践中，英国革命最早确立的立法权、行政权之间的分工，在美国发展成立法权、司法权和行政权的分工，所谓“三权分立”即出于此。美国革命者承认“人民是权力的唯一合法泉源”[18]257，同时也认为“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政”[18]246。为了防范“来自立法上的篡夺危险”[18]253，美国人还创设了两院制国会，“用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系”[18]265。对于国家权力的横向配置与相互关系，马克思、恩格斯没有专门论述过。但我们可以透过他们不同时期相关著作，确认他们关于国家权力及其分工的若干观点和看法。

既然立法权代表人民，体现的是人民的自治，那么现实中的“三权分立”模式，就失去了存在依据。按照这样的逻辑，三权分立必然导致矛盾重重的政治困境。例如，1848年法国宪法规定，立法权和行政权分别由议会和总统行使；议会和总统，都由直接选举产生；总统不对议会负责，也不能解散议会；议会不能选举总统，也无权罢免总统。马克思认为，这部宪法把“分权制扩大到矛盾重重的地步”：一方面是“不受监督、不可解散、不可分割的国民议会，它拥有无限的立法权力”；另一方面是“具有王权的一切特性的总统”，“他掌握行政权的一切手段”，结果是“宪法就把实际权力授给了总统，而力求为国民议会保证精神上的权力”[1]第2卷，487。 1849年，马克思还批评说，不能以立宪原则来评判普鲁士国王与普鲁士议会的关系：“一方面授予国王以宪法执行机关的权利，另一方面却没有任何法律、任何惯例和任何根本规定，对国王实行一个宪法执行机关所应受的限制。”[16]295-296在这里，“根本不是执行权与立法权相对立，而且宪法的分权原则根本不适用……两个独立自主的权力机关不可能同时肩并肩地在一个国家里行使职权。……两个最高权力机关之间的斗争必须用物质力量来解决”[16]295-296。这里尽管使用了“分权制”“宪法的分权原则”等词汇，但马克思曾明确表明“我们不是立宪主义者”，“引证立宪惯例”只是为了抨击对手[16]265。从理论上讲，马克思是不认同权力分立制度的。

与马克思不同，恩格斯在不同时期较多地关注到权力分立问题。1842年，恩格斯指出：“如果司法权不是某种与行政权完全不同的东西，这本来也不坏。在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权与行政权彼此是完全独立的。在法国、英国和美国就是这样的，这两种权力的混合势必导致无法解决的混乱；这种混合的必然结果就是让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。但是司法权是国民的直接所有物，国民通过自己的陪审员来实现这一权力，这一点不仅从原则本身，而且从历史上来看都是早已证明了的。”[8]321这段论述说明，恩格斯认识到权力分立的必要性，也是赞同权力分立的。到了1844年，恩格斯在论述英国宪法时却认为，英国的“立宪君主制的第一个原则是权力均等，这个原则最充分地反映了人类对自身的恐惧”，或者是“各种权力完全是在恐惧的基础上组合在一起的”[15]561。为了说明这一点，恩格斯详述了英国议会“着手立法时应遵守的规则”，将严密复杂的立法规程视为“基于对人类的恐惧”的“可笑的程序”，认为“这种恐惧，它本身是毫无用处的并且只能证明心存恐惧的人不是真正的、自由的人”，是对人类进步的恐惧与限制[15]569-570。这种认识，与1842年明显不同。

从赞同权力分立，到对权力分立的否定性评价，再到一种较为客观中允的立场，恩格斯关于权力分立的看法经历了一个发展过程。1848年，恩格斯指出，分权并不是“神圣不可侵犯的原则”，而是“为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工”，“这个原则只是在它符合于现存的种种关系的时候才被采用”[6]224-225。恩格斯接着指出，德国特别是普鲁士并不存在“宪法意义上的分权”，只存在“有限的、残缺不全的、适应绝对的官僚君主政体的分权”[6]224-225。消灭官僚君主政体的革命，不仅不要求分权，反而要求暂时集权。“暂时的革命秩序正是在于，分权暂时被废除了，立法机关暂时攫取了行政权或者行政机关攫取了立法权。”[6]224-225对处在革命前夜的德国来说，“孟德斯鸠的观点”或“分权学说”，仅仅是一个“发霉的智慧”，并不能使“历史上遗留下来的全部机构”即君主专制国家机器摆脱“覆灭的危险”[6]224-225。恩格斯这段论述，是经过深思熟虑得出的。这段论述的最大价值，一是破除了分权是“神圣不可侵犯的原则”的看法，认为分权只是国家权力之间的“分工”，或者说只是“在一个国家里分工方面”的“必要的限制”；二是明确了是否分权、如何分权的基本依据，是“现存的种种关系”。由此可见，权力分工，甚至是“分立”形式的分工，取决于社会性质与现实需要，本身不具有制度属性。

恩格斯还谈过司法权问题。“在束缚着德国人民的最后一些幻想中，占首要地位的是他们对法官的迷信般的尊敬。”[16]162人民对法官的信任，是法治社会得以确立的重要因素。问题在于，专制制度下“法官们也不过是一些官吏”[16]162。“由于法官处于依附地位，资产阶级的司法本身也成了依附于政府的司法，就是说，资产阶级的法纪本身已让位于官吏的专横。”[16]162法官处于依附地位，只能起到为专制制度搽脂抹粉的作用。因此，恩格斯赞扬“法国国民公会一直是各个革命时代的灯塔。法国国民公会用一纸法令解除一切官吏的职务，从而奠定了革命的始基”[16]162。在《法兰西内战》中，马克思也本着同样的精神，主张法官也要选举产生并对选举者负责：“法官的虚假的独立性被取消，这种独立性只是他们用来掩盖自己向历届政府奴颜谄媚的假面具……法官和审判官，也如其他一切公务人员一样，今后均由选举产生，对选民负责，并且可以罢免。”[1]第3卷，155直接诉诸人民，消除司法权对行政权的依附，是马克思恩格斯关于司法权的看法。

在不同类型国家权力的地位问题上，特别是对立法权是最高国家权力的强调，马克思、恩格斯明显继承了古典自由主义特别是洛克等人的思想精华。与此同时，他们也有自己的独到见解。在孟德斯鸠的分权学说和美国模式的三权分立模式中，立法权是受到行政权、司法权制约的。在马克思、恩格斯那里，约束立法权这个最高权力的，不是其他类型的国家权力，而是社会和公民自己。马克思很早就提出，要防范“法国旧式议会自由的发展、与社会舆论对立的独立性”，必须将议会置于“公众精神的密切保护下”[19]162。最能体现“公众精神”的，是作为“国家中的第三种权力”[1]第2卷，179的自由报刊。巴黎公社实施的制度，包括所有公务人员普遍选举和罢免制度，“议行合一”制度与地方自治制度，中央政府只保留少数必要职能的制度，更是将公共事务直接诉诸人民决定的理想设计。在这里，没有了权力分立，但却存在比权力分立更彻底的监督与制约，即人民的直接监督与制约，以“防范自己的代表和官吏”[1]第3卷，110“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”[1]第3卷，110-111。

任何一种公共权力，各种权力之间的关系，权力分工的形式与程度，都是“现存的种种关系”决定的。恩格斯的这个观点，具有非常重要的理论价值和现实意义。长期以来，苏联模式社会主义讳于权力分工与监督制约，导致了党政不分、以党代政与权力过分集中的政治体制。这种政治体制，把不同类型的权力分工(特别是西方国家的“三权分立”模式)与社会性质画上等号，把分权原则视为“神圣不可侵犯的原则”，没有看到恩格斯对这种“神圣不可侵犯”性的否定，没有看到权力分工的客观合理性。既然国家权力分工不是“神圣不可侵犯的原则”，既然惩治贪污腐败等弊病需要权力的合理分工，我们的政治体制改革，就应该在权力分工方面多下些工夫，积极探索、建设具有中国特色的国家权力结构和机制。

六、结语

中国正处在艰难的现代化进程之中。清除专制政治残余，推进民主法治，建设社会主义政治文明，是现代化的重要内容。1982年，党的十二大提出，“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一”[20]140。1987年，党的十三大指出，“我们现行的政治体制，是脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的，是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的。它不适应在和平条件下进行经济、政治、文化等多方面的现代化建设，不适应发展社会主义商品经济”[20]217。2002年，党的十六大提出，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”[20]463。围绕着建设社会主义市场经济、发展社会主义民主的目标，改革“脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立”“在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来”的政治体制，是贯穿整个改革开放全过程的重要任务。时至今日，政治建设领域的诸多“关系”，如中央和地方的关系，政府和市场、社会的关系，以人民代表大会为首的各种国家权力之间的关系，以及各种政治主体职能的履行，等等，依然是中国政治发展必须处理好的大问题。马克思、恩格斯关于国家权力结构的主张，无疑是我们探索、解决这些问题的重要思想资源。

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