诉调对接机制实证研究

李 操

（644300 四川省长宁县人民法院 四川 长宁）

诉调对接机制实证研究

李 操

（644300 四川省长宁县人民法院 四川 长宁）

建立科学高效的诉调对接机制，是维护社会稳定大局和建设社会主义和谐社会的要求。但，大调解机制的构建涉及的领域较宽、范围较广，在诉调对接机制的推进过程中，出现一些新的问题。近日，我院对辖区内的人民调解员进行了一次关于人民调解制度的问卷调查，本文就其中反映的有关问题，谈谈浅见。

一、诉调对接的基本内容

诉调对接机制是指，诉讼调解通过与人民调解、行政调解的有机结合，达到与社会调解机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，促使矛盾纠纷以更加便捷、高效的途径得到解决。

二、诉调对接机制存在的问题

1.对诉调对接机制的认识问题

一是广大人民群众认识不到位。目前许多民间纠纷发生后，当事人首先想到的是诉讼。在调查中，当发生纠纷时，选择协商解决的有7名，占8%；选择找人民调解委员会调解的20名，占24%；选择直接诉讼的55名，占68%。

二是调解组织认识不到位。当前群体性纠纷较多，有的部门担心矛盾激化，不愿介入纠纷调处。有的部门认为，法无明文规定，调解工作与我部门无关；有的调解组织则担心在调处过程中触动相关利益而影响自己，对于矛盾纠纷消极对待，任其涌向法院。

2.诉调对接机制的经费保障问题

据调查，仅10%的人民调解委员会经费有保障，12%的人民调解委员会经费有一定保障，25%的人民调解委员会经费有一点保障，53%的人民调解委员会经费完全没有保障。在对人民调解员的经济补助上，绝大部分调解员表示调解纠纷完全没有经济补助，而有经济补助的调解员大部分则表示补助基本没有兑现，仅很少一部分能够基本兑现。在每件案件的经济补助上，也是参差不齐。

3.诉调对接机制的队伍衔接问题

一是人民调解员的学历问题。在对82名人民调解员学历的抽样中发现，初中及以下学历的12名，占15%；高中学历的27名，占33%，专科学历的22名，占27%；本科及以上学历的仅21名，占25%。分析发现，高中及以下学历的调解员仍占相当大比例，人民调解员的学历有待提高。

二是人民调解员的法律、政策水平问题。82名人民调解员中，仅9名调解员觉得自己的法律、政策水平很好，占10%；68名调解员觉得自己的法律、政策水平一般，占83%；有5名调解员觉得自己的法律、政策水平较差，占7%。分析发现，调解员的法律、政策水平有待提高。据调查，仅56%的人民调解员表示曾经接受过调解技能和法律知识培训，有38%的人民调解员表示从未接受过调解技能和法律知识培训。

三是人民调解员的选拔问题。据调查，在82名人民调解员中，乡镇主要领导3名，占4%；乡镇领导13名，占16%；乡镇一般干部10名，占12%；村组、社区干部41名，占50%；其他居民15名，占18%。

在对调解员的抽样问卷调查中发现，29%的人民调解员觉得文化水平、政策水平、理论水平是人民调解员最重要的素质；18%的人民调解员觉得良好的群众基础是人民调解员最重要的素质；36%的人民调解员觉得公平、公正是调解员最重要的素质；有16%的调解员则认为沟通协调能力是人民调解员最重要的素质。

调查认为，仅为人公道正派，但脾气急躁、性格古怪、快言快语的人，不能成为一名优秀的人民调解员；而为人谦和，德高望重，但文化素质和理论水平太差也不能胜任调解员职务。

4.诉调对接机制的程序对接问题

据调查，72%的调解员认为矛盾纠纷应先经调解委员会调解再向法院起诉，24%的调解员认为有的案件有必要先调解，有的案件则没有必要调解，仅3%的认为没有必要调解。当前，一些不适宜调解的矛盾纠纷涌向调解委员会，而大量适宜人民调解的纠纷却直接涌向了法院，导致有限的司法资源面临严峻挑战。

三、需要研究的问题

1.人民调解协议的效力问题

调查组认为，赋予人民调解协议强制执行力，有一定的法理可行性和现实可行性。当事人就诉前调解协议的效力，既可申请法院确认其效力继而申请执行，也可不申请法院其效力而直接起诉，其实是殊途同归，并不影响当事人的诉权；法院对人民调解协议效力的确认是依法行使裁判权的具体体现，不存在人民法院放弃审判权的问题。通过“司法确认”程序，诉前人民调解的纠纷得到分流处理，可有效地解决人民调解协议的效力保障问题，使“诉调对接”真正成为一种得到司法保障的多元化纠纷化解程序。

2.法院的定位问题

法院作为司法机关，其基本职责是依照法定职权及程序对具体案件做出裁判。法院审判活动以“不告不理”为原则。在诉调对接机制中，法院应正确界定法院的权力范围及功能属性，不缺位、不错位、不越位，搞清楚大调解工作中哪些是可做该做也是能做的，而哪些则是不该做也做不了的，明确自己的职责所在。

四、诉调对接机制的完善

一是完善认识上的对接。遇事敢于调解，乐于调解。各级政府可加大对人民调解工作的宣传，同时采取措施提高人民调解组织和人民调解员的荣誉感，提高其投身调解事业的积极性。

二是完善经费保障上的对接。建议加大对调解工作的财政投入力度，改善各级人民调解组织的办公环境，提高人民调解员的经济待遇，对其化解矛盾纠纷给予合理的经费保障，提高各级人民调解组织调解矛盾纠纷的积极性，保障大调解工作的顺利进行。

三是完善人员素质上的对接。应结合实际情况，对人民调解员的选任标准、选任程序等进行规范，以提高调解员的准入门槛。同时，建议每半年对调解员进行一次法律知识、政策业务、调解技巧的培训，提高人民调解员的素质。

四是完善程序上的对接。建议民事诉讼在立案程序前增加诉前调解程序为必备程序，并将其写入《民事诉讼法》。对部分纠纷设立人民调解前置程序，不能调解成功的才可诉讼。对调解成功的纠纷，法院及时确认其效力，赋予其强制执行力。诉后依托现有的人民调解网络，建立执行协调机制，构建执行工作协调网络。

五是完善业务交流上的对接。法院可通过与司法行政机关、村组等建立联动制度、矛盾纠纷排查预警制度、委托接待制度等，构建较为完整的“诉调对接”工作网络，使法院与社会力量形成长效联动，使两者在调解工作方面的相互配合获得制度的保证，有效地提高纠纷的预防和处理能力。