试论行政复议委员会制度

2017-01-27郑佳豪

法制博览 2017年21期

关键词：行政复议委员委员会

郑佳豪

山东大学外国语学院，山东济南 250000

试论行政复议委员会制度

郑佳豪

山东大学外国语学院，山东济南 250000

本文拟结合试点相关经验，以行政复议委员会设立之初的目的和定位作为出发点讨论行政复议委员会制度目前取得的成效和现阶段存在的问题。尝试性提出问题的解决思路。

行政复议委员会；定位；隐忧；展望

一、我国行政复议现状

十七届二中全会在《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出要“完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”。自国务院法制办正式启动了行政复议委员会试点工作，近几年来取得了一定的成绩。

按照试点工作的经验看来，通常情况下在行政复议委员会试点地区，制度改革比较彻底的地方效果也更好。

从行政复议委员会试点的工作反馈出发，国务院法制办副主任表示行政复议委员会模式，相对集中行政复议权限，有利于简化行政复议管辖体制，依法有效化解行政争议，保障行政复议的公正性和公信力，提高行政复议的效率，它可能会成为今后我国行政复议委员会试点工作的基本发展方向。[1]

二、关于行政复议委员会的重新思考

(一)行政复议委员会是否独立的问题

关于行政复议委员会的定位问题一直是众说纷纭，获得广泛支持的一种说法是将行政复议委员会应定位为：“独立的行政复议机构”。那么，我国的行政复议委员会是否独立呢？笔者认为，答案是否定的。

行政复议委员会的不独立，导致行政复议审查活动也不具备独立性。只有保证审查活动的独立性，行政复议才能对行政行为产生有效制约。如果行政复议审查机构与一般的行政执法机关没有区别，更甚者，行政复议审查机构附属于被审查机关的指挥机关，依靠审查实现制约的设计架构定然会荡然无存。

因而，要想真正发挥行政复议审查活动的作用，就必须让我国的行政复议委员会成为“独立的行政复议机构”。

行政复议委员会如何实现从“不独立”到“独立”的转变呢？这就需要重构行政复议机关与行政复议委员会的关系。

(二)关于行政复议委员会的隐忧

1.合法性隐忧

行政复议委员会有的是复议审理权，而不是行政复议权。

行政复议委员会是通过“试点通知”实现的，而不是经过立法途径，位阶显然过低。试点中的种种实践的推进需要更高位阶的法支撑。

2.实效性隐忧

设立行政复议委员会其本来目的是发展成为一种常态易得、具有普遍的救济制度，其预期既然是作为纠纷解决的主渠道，就不能使之成为一种针对少数人的救济方式。然而实践表明，经由行政复议委员会讨论的疑难案件数量很少。委员会人员构成的专业性与复杂性，影响了案件处理数量，可能招致不能进入委员会审理的案件当事人的不满。

3.推广上的隐忧

行政复议委员会制度如何向基层推广，是一个很大的难题。按照现在我国国情，发达省市之外的县级人民政府，人力、财力的支撑力度不足以汇集到如试点单位那么多的专业人士。就算是通过异地聘请专家等方式能够组成委员会，其成本也太高，包括时间成本、金钱成本等。而如果把县级人民政府复议权归于地市级政府以解决这个问题，又会衍生出新的问题。就算是可以改变，地市级城市的人才分布也不可能做到绝对均衡，这就会引发对于资源分配公平与否的讨论。

针对以上种种问题，如果放宽“专家参与”的标准，是否会一劳永逸呢？答案可以参考诉讼中的“人民陪审员”制度，行政复议委员会制度难免沦为意义不大的虚设。

三、关于行政复议委员会制度前景的探讨

(一)重新审视行政复议机关和行政复议委员会的真正关系

专家学者对行政复议委员会的性质定位大体有行政说、行政司法说和行政救济说三种。行政说和行政司法说是从行为角度来讲的，行政救济说是从功能角度讲的。纠纷解决则是行政复议的最终目的。

行政复议机关和行政复议委员会关系的究竟应当如何，最终要立足于纠纷解决。应当进一步明确行政复议委员会是行政复议机构。行政复议委员会是具有实效作用的复议机构，所有的案件均应由其进行裁决，它的作用不应该局限于负责审议“重大、疑难”案件。由要想明确行政复议委员会的审理范围，关键点在于明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的关系。

(二)进一步明确行政复议委员会的外部性

在此方面，可以借鉴韩国的经验——总理审判委员以外的一般审判委员会。

为保证外部委员切实发挥作用，除了应坚持外部委员的比例至少占委员总数的二分之一以外，还应改进外部委员的遴选机制，最大程度上做到兼顾效率与公平。在委员遴选机制上，值得注意的是，应当吸取我国的价格听证会中听证代表遴选的教训，避免外部委员会重蹈覆辙，再次出现价格听证会中出现的听证代表具有很强倾向性的现象。