精准脱贫视阈下就业扶贫：政策回顾、问题诠释与实践探索

2017-01-27李鹏

南都学坛 2017年5期

关键词：贫困家庭劳动力救助

李鹏

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉 430072)

精准脱贫视阈下就业扶贫：政策回顾、问题诠释与实践探索

李鹏

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉 430072)

就业脱贫在精准脱贫战略中具有重要地位，通过就业帮扶使得有劳动能力的建档立卡贫困人口早日通过自己的双手和努力，积极地融入社会，提升自我，进而从根本上摆脱贫困。当前就业扶贫政策主要包括专项就业救助以及人社部专门针对就业扶贫的系列文件，但二者的理念预设、权利义务规定和政策侧重点不尽相同。进一步分析发现，一些扶持政策的门槛条件较高，贫困家庭照料负担重、劳动力市场分割等也会影响政策的可及性；同时，贫困地区公共服务体系需要更加完善，要切实尊重和维护好贫困人员各项就业合法权益。因此，在就业扶贫工作中要以整体性治理统筹各项贫困人员就业促进政策，整合各项政策构建综合性就业援助体系；消除政策户籍壁垒，导入积极就业援助理念，以促进贫困人员就业为根本，加强地区、区域之间的信息互通、政策衔接和帮扶资金融通，提高政策的可及性。

精准脱贫；就业扶贫；建档立卡；整体性治理

一、引言

实施精准扶贫战略，打赢精准脱贫攻坚战，是党中央一项重大战略部署，旨在实现共享发展，完成全面建成小康社会的宏伟目标。其中关键一点在于建立持久的反贫困体系，预防贫困发生以及再次返贫，巩固和提升精准脱贫效果，确保小康路上不落一人，不落一户。与以往的救济性扶贫、区域开发式扶贫不同，精准扶贫不仅需要“输血”，维护贫困人员的最低生活，更重要的是“造血”，保障贫困人员发展权利，提升贫困人员发展愿望和发展能力。

就业是民生之本，只有带动贫困人员创业就业，才能增强贫困人员自主脱贫意识，提高贫困人员收入水平。目前，我国农民收入中，劳务收入占有非常大的比重。国家统计局城乡一体化住户收支与生活状况调查数据显示，2013年我国农村居民人均可支配收入9430元，其中工资性收入3652元，占比为38.7%，而2015年农村居民人均可支配收入上升至11422元，工资性收入达到4600元，占比增加到40.3%，就业对增加农民收入的边际效应贡献最大，因此就业扶贫可以明显改善贫困户的生产生活条件。而且精准脱贫根本上在于实现贫困人员共享发展、自由发展，就业不仅可以提高其经济收入的获得感，还可以提升自我人力资本。充分的社会融入能够获取声誉与认可，获取更多的社会资本，提升与社会的融合度，增强对市场的适应力，促进向上的社会流动，提高对各种风险的防控和应对能力，从而实现长久脱贫。

当前，针对农村贫困人口的就业扶贫，主要是通过就业救助的办法。人力资本、社会资本和社会人口学特征是制约贫困人口就业的主要原因。农村贫困人口的明显特征为受教育水平低、社会关系欠缺、人际往来范围窄，同时残疾人较多、家庭照料负担重。据民政部发布的数据显示，592个国家级贫困县低保人口纳入建档立卡的贫困对象有986万人、354万户，“低保兜底”人口占到农村低保人口的48.9%，其中农村低保老年人和残疾人合计占43.1%。考虑适龄入学儿童等其他缺乏劳动能力人口，粗略估计仍有大约一半的农村贫困人口具有一定劳动能力。因此，实施“五个一批”的精准扶贫战略，通过就业救助实现就业扶贫具有十分重要的地位和作用。

二、精准脱贫攻坚中就业扶贫的主要政策

就业扶贫在精准扶贫政策“组合拳”中具有重要地位，实现稳定就业对于实现贫困人员永久脱贫、提振发展信心、融入社会网络、促进社会流动具有显著作用。因此，围绕扶持建档立卡贫困人员积极就业创业，民政、人社、财政等多部委联动，在资源保障、体系构建、治理创新等方面出台了一系列政策举措。

(一)政策规定解析

1.政策规定

就业扶贫是指针对建档立卡的贫困人口，通过各种途径让其充分稳定就业或自主创业，以提高自身收入实现长久脱贫。在目前的政策规定和实践当中，主要包括两个方面。一个是专项社会救助中的就业救助，另一个则是人社部正式发布的有关文件。就业救助根据《社会救助暂行办法》(国务院令第649号)定义，国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。申请就业救助的，应当向所住地街道、社区公共就业服务机构提出，公共就业服务机构核实后予以登记，并免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务。人力资源社会保障部《关于在打赢脱贫攻坚战中做好人力资源社会保障扶贫工作的意见》(人社部发〔2016〕71号)提出，“十三五”时期，通过帮助有就业意愿的建档立卡农村贫困劳动力(以下简称贫困劳动力)实现转移就业，解决1000万人脱贫。使每个有参加职业培训意愿的贫困劳动力每年都能接受至少1次免费职业培训。

从两项主要的就业扶贫政策看，引导农村建档立卡贫困人员就业的主要途径包括就地就业、外出就业、自主创业、以工代赈以及公益岗位安置。鼓励支持对象包括贫困家庭劳动力以及吸纳贫困家庭劳动力的企业或各类生产经营主体。帮扶措施有针对贫困人员的现金补助和提供培训、就业信息以及工作介绍等就业服务，也包括针对创业者的税收优惠和费用减免政策；针对吸纳贫困家庭劳动力的企业或组织，主要是提供税收优惠和费用减免、岗位和社保、培训补贴以及政府奖励等。

2.政策解析

这两个制度文件对就业扶贫提出了明确思路和要求，但也存在着诸多差异。从政策对象看，就业救助针对的是低保家庭成员，而人社部文件针对的是全部建档立卡贫困人员。但目前建档立卡的贫困人口与农村低保人口的吻合程度不高，截至2015年底，全国共有2127万户、3015.2万人农村低保对象尚未纳入建档立卡体系。一些地方也将建档立卡的贫困人口划分为一般贫困人口、低保贫困人员以及五保贫困人员。即使同样纳入到建档立卡，因具体分类不同，在就业扶贫的支持和照顾政策上也会出现明显差异。

从权利义务看，就业救助在政策设计上加入了约束因素，防止产生福利依赖，它主要是从客观指标上确定低保对象是否具有一定的劳动能力，无论是否具有主观就业意愿，都应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作，而且若是无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，减发或者停发其本人的最低生活保障金。对于领取低保金的贫困人员讲，具有一定劳动能力，就需要履行与之相匹配的劳动义务。而就业扶贫文件中强调的是未就业，但是有劳动能力同时还要有劳动意愿。强调主观劳动意愿，表明就业扶贫措施带有一定的自愿性质。这也给相关部门和建档立卡贫困人员带来了一定的自由裁量空间。如果执行过程中就业培训宣传不到位，贫困人员自身培训意识淡薄，那么可能就会影响到政策执行效果。

从政策内容看，就业救助的贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免等措施，侧重于对用人单位的鼓励和支持，减轻其用人成本，以激励其为低保对象提供工作岗位。人社部的就业扶贫文件则把重心放到贫困人员本身，强调对贫困人员的能力开发，挖掘其特点和比较优势，重视通过“一对一”的就业服务，实施定点服务和上门服务，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能，确保符合条件的贫困劳动力和用人单位同时受益。后者重视通过教育培训切断贫困代际传递，不仅对接受专业技能教育的贫困家庭年轻一代免除相应费用外，而且还提供生活补助。同时，重视贫困人员就业的组织化水平以及供需双方的精准对接。

(二) 有关政策规定区别

1.就业救助体现强制性

低保对象在建档立卡贫困人员中占有相当大的比重，按照《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，我国8000多万建档立卡贫困人口中，到2020年有2000万贫困人口需要通过低保兜底来实现脱贫。补齐有劳动能力的低保对象稳定就业的“短板”，对于打赢精准脱贫攻坚战具有积极作用。

就业救助其中隐含的出发点是认为低保制度存在“养懒汉”或福利依赖问题。实际上，国内绝大多数学者并没有得出相应结论。有学者指出在低保实践中，将贫困归结为个人自身原因的观点在社会上还很盛行，由此产生的社会救助会“养懒汉”的说法其实是传统贫困观念和落后救助理念影响的结果，而不是现实中的真实情况。恰恰相反，中国的低保对象从总体上，不仅不“懒惰”，而且大多十分勤劳，在想方设法通过劳动挣钱增加收入[1]。但是，在尽可能规避“养懒汉”这一价值理念导向下，就业救助强制要求接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作，否则会剥夺其获取最低生活救助的资格。与此同时，针对提升低保对象就业能力的培训未能及时跟上，对低保对象的就业诉求和现实困难也未能充分了解，十分强调低保对象的被动接受以及重视经济补贴，而相关就业服务和组织引导比较缺乏也不够精细。

2.后者自由裁量权较大

对于一般的建档立卡贫困人员，不需要与建档立卡的低保对象一样，强制履行接受劳动或工作介绍的义务。但对于是否有就业意愿或者参加职业培训意愿难以准确把握，如果从不存在所谓的福利依赖立场出发，那么绝大多数贫困人员都具有积极就业或者参与培训意愿。这样决定政策实施效果的关键，就在于工作组织、项目设置以及基层宣传是否有力、到位。由于贫困人员流动频繁、工作不稳定、文化水平和接受能力有限，势必给基层工作全面展开带来诸多困难。在实践调研中发现，一方面一些常年在外务工的贫困人员在落实参加职业培训方面，存在客观困难。而另一方面，公共就业服务和培训机构也难以准确掌握参训人员数量以及精细化的培训需求，可能会造成供需双方的总量和结构性矛盾。

三、精准脱贫攻坚中就业扶贫政策分析

建档立卡的贫困人员中，既有低保对象，也有一般的贫困成员，这就决定了在就业扶贫实施中，需要就业救助与其他就业帮扶措施相互配合协同推进。但目前由于各种制度措施的价值理念和侧重点有所差异，加上缺乏对其他影响贫困人员就业因素的考察，政策制度的就业效应仍有巨大潜力可以发挥。

(一) 制约就业扶贫政策可及性因素较多

1.贫困家庭照料因素尚未统筹考虑

建档立卡的贫困家庭，按照阿马蒂亚森的说法，主要是因为基本可行能力的缺乏[2]。突出地表现在生理或心理残疾、人力资本和社会资本严重不足以及缺乏基本公共服务的可及性。所以，影响贫困家庭就业的因素不仅是自身知识劳动技能不足，就业信息等社会资源匮乏，还包括家庭照料负担非常沉重、社会融入障碍等。对于建档立卡的低保贫困家庭，就业救助规定有劳动能力的家庭成员都处于失业状态时，政府应当确保该家庭至少有一人就业。而对于无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作，予以减发或者停发其本人的低保金。

接受工作介绍，参加工作成为一种强制性的义务，尽管与其健康状况、劳动能力相适应，但是沉重的家庭照料负担会直接影响其工作意愿。而这不是一种福利依赖，更多的是家庭现实困境约束。通过实地调研发现，农村低保贫困家庭中因病因残以及单亲家庭、高龄老人和未成年居多。在经济条件十分窘迫、相关的照料康复体系以及社区服务不完善的情况下，依靠家庭亲人照料成为主要方式。如果仅从能力岗位匹配出发，强制要求其就业，可能会影响家庭重新自立，也不利于打破贫困的代际传递。若只是从当期增加贫困家庭的经济收入，而忽视对家庭核心脱贫能力培养和后代发展需求的关注，一定程度上可能背离了社会救助初衷。

2.一些优惠政策门槛较高

对于经济支付能力严重不足的贫困人员来说，现金补助可以缓解他们的燃眉之急，帮助其尽快顺利就业。同时对吸纳贫困人员的企业给予补助和奖励，也有利于提升其参与精准脱贫的积极意愿。因此，这种现金补助要求比较强的针对性和时效性，事前补助显然比事后申请更有利于及时帮助贫困人员就业。

不过实践中，对于获取这种补助或奖励，经常设置有严格的门槛条件。比如，对于跨省务工的交通补贴，需要稳定就业一段时间后，凭借完备的手续证明到当地相关部门申请。H省Q县规定，县外稳定就业超过6个月以上的贫困户，每年可一次性享受交通补贴400元。W市明确企业当年新录用贫困劳动力，可按规定每人享受200元至2000元的岗前培训补贴，但要与其签订6个月以上劳动合同。对贫困劳动力在W市初次创办小微企业或从事个体经营，领取工商营业执照正常经营需要达到6个月以上的，才能给予3000元一次性创业补贴。这种首先要求满足一定条件，事后才能申请补助的方式，虽然一定程度上可以避免贫困人员道德风险和逆向选择，有助于实现资金精准靶向投放，但客观上挤占了资源事前介入的福利效应。

(二) 贫困地区公共服务体系亟须完善

农村地区公共服务体系建设对实现贫困家庭长久脱贫至关重要。实现就业脱贫，需要进一步完善农村公共劳动就业服务体系、公共社会保障体系。当前，贫困农村地区的公共服务可及性不足，公共就业服务体系不完善。基本公共就业服务平台发展相对滞后，有关数据采集、硬件保障、制度配套以及政策宣传、信息发布等方面，与就业脱贫的内涵和要求相比亟须完善。要实现就业脱贫目标重在实现有劳动能力的贫困人员持续稳定充分就业，旨在为其职业生涯的延续和完整提供基本保障，相关的信息掌握不足，或者缺乏连续性和长期跟踪，不利于为其提供及时全面的就业指导和其自立发展能力的培养巩固。

1.贫困人员就业服务需要更加精细

目前农村贫困家庭外出就业依靠具有血缘或亲戚关系的社会关系网络介绍。尽管通过“春风行动”等公益性招聘和下乡入村免费发布需求信息，但由于贫困人员本身文化水平和认知能力相对较低，在谈判议价能力方面非常欠缺，亲近的社会关系网络介绍或一起工作，能够抵消其顾虑。所以社会关系网络不仅是一种社会关系，更重要的是一种经济关系。实证研究发现，社会网络对受助家庭收入差距的影响因子约占1/5，在所有影响因素中属于关键性因素[3]。一个家庭所拥有的纵向社会关系网络越多，其家庭再就业收入提高就越快。有学者研究得出，社会资本对农村低收入家庭就业的作用更大[4]。

但是也有研究发现，在正式制度“缺位”的时候，社会资本这种非正式制度成为填补制度真空的替代物。在劳动力市场建立完善后，使用社会资本也可能导致对个人更不利的结果，那些在求职过程中使用社会资本的职工反而获得工资收入更少、职业声望更低的工作，使他们陷入更加窘迫的境地[5]。这可以解释为由于贫困人员的社会资本总量缺乏，多集中于亲戚、朋友的狭小圈子，而他们与本人的经济条件比较类似，形成一种大家常说的“穷帮穷，越帮越穷”现象。不过在市场经济高度发达的社会中，人们在市场中的各种经济行为也无法脱离社会关系网络而存在[6]。

2.贫困人员就业合法权益受到侵害时有发生

因为建档立卡贫困人员人力资本匮乏，加上受家庭照料负担较重的影响，他们主要从事于非正规部门或是正规部门中的非正规工作。研究发现非正规部门存在更为严重的工资歧视问题[7]。如果就业环境恶劣、待遇低下和合法权益得不到保障，贫困人员外出就业意愿将会降低，或者从城镇“回流”到农村。因此，促进农村贫困人员就业，除了必要的技能培训、职业介绍等公共就业服务，在最低工资制度制定、劳动权益保护等方面也需要加强。

稳定就业不仅是为贫困家庭提供有保障的经济收入，还可以使其参加各类社会保险，增强其对各种风险的抵御能力。由于贫困人员知识水平较低导致相关政策可及性不足，同时贫困人员从劳动力市场获取收入非常有限，导致缴纳社会保险的工资负担比高，且容易受到家庭大宗刚性支出挤占和家庭短期决策偏好影响，需要公共社会保障建立更加全面的资助体系。F省Q市对到公共就业人才服务机构办理求职登记的贫困家庭劳动力参加居民养老保险的，给予不低于最低标准养老保险费50%的社保补贴。

(三) 劳动力市场区域分割和制度统筹衔接

1.外出跨省就业占比较大

我国的劳动力市场正处于不断完善和发展时期，但城乡分割、区域分割仍然不同程度存在。特别相对于农村贫困人口较为集中的中西部地区，东部发达地区，劳动力市场的发展水平以及公平透明程度都高于其他地区。而且就业机会更多，对贫困人员的吸纳能力更强，工资水平也相对较高，同时政府就业治理以及社会组织的公益就业服务也相对更为完善。根据智联招聘网统计数据，2016年前三季度71%的工作岗位来自东部地区，来自中部、西部以及东北地区的工作岗位总共不到30%。

另外，在就业结构上，学者认为未来中国的劳动力市场将呈现就业两极化。认知性与创造性强的高技能工作与体力性强的低技能工作岗位会越来越多，例如计算机技术工作与清洁工。同时，大量常规性、重复性和规律性的工作会减少[8]。显然，对于人力资本匮乏、家庭照料负担重的农村贫困人员来说，从事体力性、工作时间灵活机动的工种岗位非常契合个人、家庭和社会分工的供求平衡。因此，当前农村贫困人员仍以外出甚至跨省就业居多，四川、湖南、湖北等省为农村贫困人口劳务输出大省。如何实现资源信息共享，以及提高优惠帮扶政策的可及性，对保障他们的合法权益，实现稳定就业尤为重要。

《脱贫攻坚责任制实施办法》明确脱贫攻坚按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系。省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责。明确省级扶贫开发投融资主体，应当调整财政支出结构，建立扶贫资金增长机制。因此，省级党委和政府既是本省精准扶贫精准脱贫工作的第一责任人，也是具体政策制定实施、财力等资源投入保障的主体。区域之间以及省份之间的政策衔接以及信息互联互通，对于保障跨省务工人员就业扶贫权益具有重要作用。

2.外出就业与政策属地管理不相协调

各地出台的就业脱贫优惠政策都强调拥有当地的户籍或注册身份。对于异地就业的贫困人员来讲，尽管目标就业地区具有更多的工作发展机会，甚至有着更加优惠的扶持政策，但由于只是“候鸟式”的迁徙，没有当地的户籍而无法获取工作地的政策扶持。比如F省Q市将本市建档立卡贫困家庭劳动力纳入就业困难人员对象范围，在当地各级公共就业人才服务机构办理就业创业实名制登记后，可享受就业困难人员各项就业创业扶持政策。而作为东部沿海发达城市，尽管每年有大量的农村贫困劳动力到此就业创业，但却不易获取当地的社保补贴、职业培训补贴、鉴定补贴、公益性岗位补贴、创业资助等就业困难人员优惠政策。

与财政补贴强调户籍身份不同，对贫困人员创业以及吸纳贫困人员的企业给予税费减免，则是以创业地或稳定就业满6个月的常住地为准。在人社部门公共就业服务机构登记失业半年以上或者零就业家庭的贫困人员都可以直接在创业地或常住地办理减免优惠。

四、全景式治理推动就业扶贫政策整合

当前，主要的各项就业扶贫政策在制度理念、受助人权利义务规定等方面存在明显差异，政策侧重点有所区别，但同时呼应与衔接比较欠缺。《就业促进法》第3条明确规定，劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利，政府具有维护公平就业的责任。在精准脱贫“全国一盘棋”的战略布局下，需要以整体治理思维和全面合作理念，将就业救助以及其他就业扶贫政策，整合成为就业援助体系。同时提高政策统筹层次，在政策衔接、资金融通、信息共享等方面，构建东、中、西部更加紧密的全景式精准脱贫协作格局。

(一)推进就业扶贫政策整合

1.整合并导入积极救助理念

农村贫困有着深刻的社会背景和制度因素，救助、就业和福利依赖的关系是较为复杂的。西方所谓社会救助会培育“依赖文化”并滋生福利依赖，其实更多是一种意识形态的认识。目前国内既有的实证研究结果支持“中国低保未导致福利依赖”[9]。

因此，就业扶贫无论是专项就业救助还是其他政策，需要对贫困产生的机理进行更加深刻的理解，贫困人员同样具有共享发展的愿望并愿意为之付出努力。就业扶贫不是规避“不劳而获”或者“养懒汉”，不需要过于强调救助对象被动接受所要承担的强制义务，而是积极看待贫困人员的自立意识，尊重救助对象的就业意愿和努力，不是从强制性、单向的要求和安排出发，而是鼓励、引导贫困人员对自身有更加全面的认识，支持帮助他们发挥自己的比较优势去实现各自目标。对未能及时就业的，尽量避免从“福利依赖”的预设角度出发，进而采取一些强制性的惩罚措施，而是通过各种柔性的具有人文关怀的方法技巧，了解救助对象的真实想法和现实困难，采取“一对一”更有针对性、操作性的帮扶措施。

2.整合政策瞄准对象

目前按照相关的办法规定，就业救助对象是领取低保的贫困人员，其他就业扶贫政策针对的则是全部建档立卡贫困人员。二者针对的对象有重合但不完全包含，建档立卡贫困人员不仅只有低保对象，而低保对象目前也未全部纳入建档立卡。因此，同样作为纳入建档立卡的贫困人员，在享受就业扶持上可能会有不同的待遇，会产生新的不公平。因此，可以首先将农村低保人员全部纳入建档立卡，对无劳动能力的低保人员实施政策兜底保障，有劳动能力的低保人员可以作为就业扶贫对象。其次将农村就业救助对象由低保成员调整为具有劳动能力的全部建档立卡贫困人员，与其他就业扶贫政策统筹使用形成合力。

3.整合就业服务项目

广义的就业服务不仅包括就业信息介绍、开展公益培训等，还包括对劳动者劳动权益的充足保障。根本上是要求构建一种公开、透明、公正的就业环境和权益保障体系。由于建档立卡贫困人员的就业类型、就业部门以及自身保护能力不足，政府的公共就业服务体系对保障他们合法劳动就业权益尤为重要。因此，需要将同工同酬，消除性别、地区歧视及社会保险权益等，纳入到公共就业服务体系中来。和其他工作考核指标，如培训覆盖面、举办招聘会数量、新增就业人数指标一起，构成全景式的360°就业扶贫绩效指标体系。不仅能够让建档立卡贫困人员具备基本的就业能力，获取适当的就业机会，而且能够获取劳动的尊严和价值，使劳动就业成为自身发展和家庭脱贫且促进社会流动的“梯子”。

(二)更为重视和鼓励贫困人员就地就业

建档立卡贫困人员普遍存在照料负担较重，在就业维持生计的同时，他们也需要及时回归家庭，承担起照料家庭内部事务的责任。特别是子女正处于义务教育阶段或家庭有老人需要抚养的贫困家庭，异地就业会导致产生“留守儿童”或“留守老人”。异地就业在提供收入保障的同时，客观上也造成家庭福利损失，而这些损失对子女个性、学业成绩、社会融入等会产生深刻影响，依靠收入增加带来的经济效应恐也难以较好地弥补。

就地就业可以将家庭照顾与工作实现二者进行有机结合。一方面通过优惠政策供给，同时在就业供给侧和需求侧做文章，围绕农业现代化经营、承接产业转移等方面，鼓励吸纳本地贫困人员就业，同时对照料负担重的家庭优先本地安置，让贫困人员在家门口就业。如S省规定，鼓励农民专业合作社、种植养殖大户、家庭农场、农村电商等各类生产经营主体，吸纳贫困家庭劳动力就业，稳定就业半年以上的按1000元/人标准给予奖补资金；企业吸纳贫困家庭劳动力就业并签订1年以上劳动合同，给予企业1000元/人的奖补资金，按规定落实社保补贴、岗位补贴。另一方面，促进省域内就业结对帮扶，由经济发展水平相对较高，就业吸纳能力相对较强的地市，专门开发一批岗位用于安置贫困劳动力。

(三)提高政策可及性

1.以常住地作为政策瞄准的主要依据

建档立卡贫困人员就业或创业，相应的企业和个人享受税收费用减免，不受地域限制，在企业所在地或创业地即可办理。但无论是针对企业的岗位补贴、社保补贴以及培训补贴等，还是针对贫困人员自身的就业创业奖励激励政策，都把相应贫困人员是否具有当地户籍作为主要条件。对于跨地区跨省就业的贫困人员，很难享受到和当地建档立卡贫困人员的同等待遇。吸纳外地外省贫困人员的企业，同样也无法获取奖励补贴。

因此，可以打破户籍限制，把贫困人员的常住地而不是户籍地作为瞄准依据。外地外省的贫困人员只要在当地连续居住或稳定就业达到一定时间，取得居住证或相应的积分，本人和吸纳他们就业的企业都可以享受当地的各项就业扶贫优惠政策。对于这部分政府财政资金投入，可以由就业或创业所在地的省市从财政专项扶贫援助资金中列支，充分发挥精准脱贫的区域协同治理优势，提高公共财政的正外部性福利外溢。

2.建档立卡贫困人员就业信息互联互通

落实贫困家庭劳动力转移就业情况统计月报制度，将贫困家庭劳动力转移就业情况录入金保工程信息系统和人社部“农村贫困劳动力就业信息平台”。实现全国联网和数据实时交换，并预留端口接入社保、税务等其他政府数据平台和公民个人信息数据库。当贫困人员就业单位或就业状态发生改变时，及时自动通过数据交换予以更新。同时，通过数据全面采集，开发对贫困人员就业能力评估开发系统，以便为其提供“一对一”的就业援助服务提供可靠依据。

(四)加强大数据比对和政策执行监督

从积极救助理念出发，具有劳动能力的建档立卡贫困人员都具有通过就业实现自立的良好愿望。因此，原则上所有具有劳动能力的建档立卡贫困人员都可以纳入就业援助体系，获取就业援助服务和财政奖励、补贴。这就需要提高政策可及性和覆盖面，对相关部门和基层政府精准执行带来更高要求。一方面通过一对一的入户走访，全面准确掌握有劳动能力贫困人员的就业需求，并定期动态跟踪，确保信息准确无遗漏。另一方面，构建贫困人员就业援助大数据平台，通过人社部“农村贫困劳动力就业信息平台”，与其他有关数据库进行自动化信息比对，在全国互联互通的基础上，监督促进政策落实，准确掌握贫困人员情况，及时施以援手，保障他们的合法权益。

[1]郑功成.中国社会保障30年[M].北京:人民出版社, 2008：150-180.

[2]阿马蒂亚森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2013：86-89.

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[8]赖德胜.中国劳动力市场的未来[J].财经科学, 2017(6)： 24-26.

[9]张浩淼.国际视野下救助、就业与福利依赖的关系——相关研究述评[J].劳动经济研究, 2014(3)： 178-192.

[责任编辑：张天景]

2017-07-03

教育部人文社科重点研究基地重大项目“中国社会救助制度改革研究”，项目编号：15JJD630009。