律师参与涉诉信访制度的分析与思考

●刘歆鑫

律师参与涉诉信访制度的分析与思考

●刘歆鑫

律师作为法律职业共同体的重要组成部分，专业能力强、组织化程度高，对于信访法治化具有重要意义。当前，各地广泛开展律师参与涉诉信访活动，并取得初步实效。但律师参与涉诉信访的制度设计尚在摸索初探阶段，存在着立法保障缺少、制度衔接松散和考核激励缺位等问题。笔者从确立法律依据、制度设计和经费保障三个方面提出了完善路径和方案。

律师 参与涉诉信访 问题思考

2015年11月，中央政法委专门下发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》，对律师参与涉诉信访案件的化解和代理提出明确要求。各地广泛开展律师参与涉诉信访活动，并取得初步实效。但律师参与涉诉信访的制度设计尚在摸索初探阶段，为深入贯彻落实《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》，需要深入分析时下态势，思考制度的改革与创新。

一、律师参与涉诉信访的现实演变与原因分析

(一)律师参与涉讼信访的现实演变

2015年8月，广东高院在全国首次尝试邀请律师参与化解和代理涉诉信访案件，并在该院信访大厅设立涉诉信访律师服务窗口，由合和公益律师联盟会员单位志愿者律师轮流值班。与此同时，广东高院、省司法厅、省律协积极动员各方力量，为志愿者律师队伍扩容提质，并争取财政支持，为其履职提供基本经费保障。“截至目前，合和公益律师联盟六家律师事务所的公益律师为涉诉信访者提供法律咨询、程序引导等服务350余人次，信访诉求主要集中在不服生效判决、执行异议、法律实体等方面，7个月的时间里参与化解涉诉信访300余宗，先后有60余名律师无偿为信访群众提供涉诉信访法律服务。”①王萃萃：《浅谈律师与法律职业共同体》，载《法律快车》2012年2月9日第1版。2016年3月21日，福建省高级人民法院正式启动律师参与化解和代理涉诉信访案件制度。按照此前福建高院联合省司法厅、省律师协会下发的《关于律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实施细则(试行)》的精神，对全省法院作出的生效裁判或执行工作不服，以信访形式表达诉求的，可由律师采取听取信访人诉求、评析信访事项、有针对性地做好释法析理、提出处理建议、引导申诉等方式，促进案件得到依法公正处理，实现息诉罢访。②《首颁律师工作证》，载《人民法院报》2016年3月22日第1版。

自2015年11月，中央政法委专门下发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》，全国共计15个省份先后建立相应的配套制度，以推进律师参与化解和代理涉诉信访案件，并取得初步实效。制度实施亦得到律师界的积极响应，全国范围内先后参与到该项制度中的律师多达3000人，协助化解纠纷560余件，制度运行取得良好的社会效果。根据以往数据，在法院受理的涉诉信访案件中，在启动再审过程中，律师代理的案件比例仅有25.1%。但是，在初步确立律师参与涉诉信访制度之后，律师代理案件的比例稳步上升至30.9%，而且上升速度不断攀升，其中采用法律援助公益代理的比例从2%上升至15%。

(二) 原因分析

1.涉诉信访被视为权利救济途径。在法律明确规定终审制度的情况下，当事人仍然将信访作为救济手段，主要原因有二：一是社会矛盾激化。社会转型涉及结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变，其间个体的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显变化，尤其社会转型引发的利益矛盾激化、贫富差距悬殊导致当事人心理失衡，确立不合理的预期利益。在这种背景下，当事人的救济手段超越诉讼制度，在法院判决败诉的情况下，继续通过信访等方式表达利益诉求以满足内心欲望、实现心理平衡，是信访形势愈加猛烈的根本原因。二是司法权威不足。司法权威是司法外在强制力与公众内在服从的统一。目前司法权威严重缺失，诉讼程序推进中，为了给审判机关施加压力，当事人通过信访表达诉讼请求，凸显其诉请的正当性与合理性，信访策略以表演为主要手段；裁判结束后，当事人因利益未被满足，对于生效判决提出质疑，但鉴于缺少合法理由，为了规避申请再审，转而通过信访谋求利益满足。秩序稳定的社会需要将信访植入司法制度，导致司法权威萎缩。信访形势恶化与司法权威不足彼此供给，造成恶性循环。

2.律师承载推动诉讼制度顺利运行的重要职能。在阶层结构多元化、利益诉求多样化、矛盾纠纷复杂化的现代社会，司法处理的事项扭结着社会政治的、经济的、外交的、文化的、道德的、民族等各种复杂关系和利益，其独特性质及对社会生活的直接介入，很容易使自己处在社会矛盾和冲突中心。信访过程中，当事人习惯性将司法机关视为对立面，彼此之间不信任、不理解，缺少真正意义上的沟通成为主要问题。因此，涉诉信访的化解迫切需要一个桥梁和纽带将双方紧密联系在一起、共同解决问题。桥梁需具备两个条件：一是中立，得到各方信任和尊重。律师职业的个体性和民间性，使律师职业最多接触到社会生活的个体，更多成为私权利的法律主张的代表，对国家的司法权和行政权实行有效的监督和约束。律师作为代理人参加诉讼，其工作侧重于最大限度地依法维护当事人的合法权益，被当事人视为维护自身权利的重要力量，当事人对律师怀有天然信任。另外，律师作为法律职业共同体成员，以特定语言、独特的思维方式、共同的知识背景和实践传统，以追求社会正义的实现为共同价值目标，以法治为精神信仰，拥有一种自我约束、自我评价、自我管理的运作机制的职业样体，被司法机关视为共同维护社会公平、实现正义的“自己人”。③前引①。二是具备解决问题的职业能力。律师系专业法律人士，具有丰富的法律知识和社会实践经验，具备解决复杂法律问题的能力。因此，律师承载诉讼制度运行的重要功能，获得司法机关、社会公众认可，作为一支重要力量参与到涉诉信访的化解工作中，是客观现实的需要，也是社会发展的必然选择。

3.参与涉讼信访是律师发挥社会职能的重要路径。律师提高执业水平，必须依托于社会职能的充分发挥，从专业化的个案转向综合性的疑难案件，从单纯的法律逻辑转向广阔的社会视角。从这一角度而言，律师参与化解和代理涉诉信访案件是发挥其社会职能的重要路径：一是有效宣传国家政策和法律，协助司法机关查处冤假错案，彰显法治权威，弘扬社会正义；二是通过对共性案件的综合分析，发现现行法律规范中的不足和缺陷，为国家机关提供制定或者修改法律的第一手材料；三是通过参与化解和代理重大、疑难、复杂的涉诉信访案件，提供有益的法律意见或者建议，为创新社会治理体制、提升社会治理能力提供有利保障。

二、律师参与涉诉信访中存在的问题

(一)立法保障缺少

目前，处理涉诉信访案件的政策依据主要是2014年中办和国办联合下发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，但对律师参与涉法涉诉信访案件没有明确要求。2015年11月，中央政法委下发的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》虽然提出制度设计，但仅限于对政法各部门提出要求，还未上升到全局层面的设计布局。从保障工作长远发展角度，有必要对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件进行立法保障。

(二)制度衔接松散

律师管理属于司法局，而法院是审结涉诉信访案件的司法机构。为构建有效的律师参与化解和代理涉诉信访案件制度，政法部门之间必须紧密配合，设计无缝对接的制度环节，防止律师参与表面化和形式化。日前，伴随律师参与的热情高涨，制度设计涉及司法局、检察院和法院三个部门，但总体呈现碎片化、阶段性。例如，规定律师每周固定时间在法院值班接待信访当事人，但是对于接待过程无记录，也没有跟踪接待效果(例如是否化解矛盾，未予化解原因，有无更深入的化解对策)，不利于效果的评价和矛盾的有效化解。

(三)考核激励缺位

制度执行力在于环节衔接紧密与考核机制合理。律师参与化解和代理涉诉信访案件制度尚在初探时期，律师考核基本处于空白状态，制度激励不足，维系制度的主要原因是试行阶段的热情、好奇，对于国家政策的响应，律师参与呈现个体化和公式化；而且律师参与以公益为主，办公场所为临时设置。

三、制度设计的现实思考

(一)确立法律依据

首先，针对律师参与涉诉信访案件的实际，配套修改《律师法》，将律师参与涉诉信访案件作为律师重要职责予以明确。第二，各地结合区域特点出台实施细则，将律师参与涉诉信访制度进一步固化，充分调动律师参与的积极性和主动性。立法对律师参与的清晰定位，统领制度的主旨精神，可以为各地深入开展律师参与涉诉信访提供有力的法律保障。

(二)制度设计覆盖全部流程

1.律师选拔。司法局严格筛选，选拔社会责任感强、业务精通、群众经验丰富、善于处理疑难复杂案件的精英律师。选拔首先通过自主报名和律所推荐两种方式进行，确定目标群体；然后通过面试，综合考察律师的社会责任、应变能力和沟通技巧，确定最终人选。选拔应当合理配置人员结构，确定必要的女性比例，选派经验丰富的资深律师和热情能干的年轻律师搭档组合，旨在通过不同视角的碰撞挖掘化解纠纷的新思路。

2.律师培训。律师均通过司法考试，专业知识达到要求后，心理培训是重点。涉诉信访案件的当事人可能因多年参与诉讼纠纷，负面思维强。因此，司法局首先应当结合该类案件当事人的共性总结归纳沟通技巧，组织律师岗前培训，通过模拟现场的方式体会如何驾驭沟通过程。④郑瑞平：《法治视野下信访制度改革进路探析》，载《人民论坛》2016年第3期。第二，定期组织集中研讨，以问题为导向探究化解对策，特别是在处理群体性和敏感性案件时，具备更强的政治意识和大局观念，从维护社会公共利益和人民群众的根本利益出发，使解决纠纷的方式与构建和谐社会的总体要求相一致。第三，严肃律师参与接访工作纪律。明确律师参与信访工作的方式并界定其责任义务，确保其严格遵守律师职业道德、职业纪律和信访工作纪律。建立律师参与接访的档案制度和律师奖惩机制，使律师参与该项工作具有更多的政策与制度保障。

3.接访化解。首先，司法局负责制定律师值班日常表，法院负责设立办公场所并提供办公用品保障。接访应跟随信访当事人的踪迹。涉诉信访当事人信访的主要地点是法院，故律师接访的办公地点应设置在法院。第二，办公配置除了必要的电脑、纸张、桌椅之外，还应有速录员负责记录。为了配合默契并凸显律师的中立地位，速录员由律师事务所派遣，负责记录接访全过程。律师组合为2人，单次接访以三个小时为宜；当次接访后律师应组织讨论，分析当事人特点、总结化解成功的经验、探讨未成功的症结所在。第三，建立律师参与接访的档案制度，便于后期跟踪和查询。

4.考核奖励。设计结构化的考评制度，即根据律师参与过程和化解结果综合考评。律师参与次数反映其工作态度，化解结果反映其工作能力。鉴于信访案件化解难度大，化解结果的比重应当高于参与次数。对于综合考核排名靠前的律师，应建立精神奖励为主、物质奖励为辅的激励机制。考核由司法局和法院共同主导：法院负责根据律师日常接待的表现提供数据；司法局负责统计考核并根据数据予以奖励，对于表现优异的律师可以优先考虑在律师协会任职。例如吉林省司法厅从关注信访、关心律师的角度，对律师参与涉诉信访给予必要的鼓励和支持，在2015年的全省律师工作会议上，为化解重大疑难涉诉案件的律师荣记个人一等功；对于表现优秀的律师和律师事务所提供奖励，扩大其知名度。⑤禹治洪：《律师参与涉法涉诉信访案件的理论架构和实践探索》，载《中国司法》2016年第1期。

(三)加强经费保障

律师参与以公益为主，但律师参与化解涉法涉诉信访必然要耗用其时间、精力等成本，给予其适当补助与公益性质本身也不矛盾。坚持公益兼合理补助的原则下，律师参与涉法涉诉信访工作的职能定位也就更为明确；明确职责定位，也有利于律师减轻及防范自身风险。司法机关应当加强经费保障，逐步探索建立政府购买服务与律师志愿服务的联动机制，把政府购买服务与律师协会资助服务、律所补贴服务以及个人志愿服务结合起来。一是将相关经费纳入财政预算，申请财政补贴。律师参与涉诉信访涉及法院、司法局、财政局等部门，合理充足的财政预算是开展工作的物质保障，也是律师感受尊重、提升存在感的前提条件。二是动态调整补贴结构。补贴应当综合考量交通、通讯、时间等成本，根据多元因素分别占据的比重确定经费金额，并结合工作进展进行动态调整，优化补贴结构，建立合理且符合工作性质的补贴制度。三是列入政府服务购买目录，推动建立律师参与的长效机制。参考政府采购模式，创新经费管理制度，适度提高律师参与制度的市场化程度，在公益性质的基础上，引入政府服务购买目录。⑥《律师参与涉法涉诉应处理好三重关系》，载《江苏法制报》2016年3月10日第00C版。

(作者单位:青岛市中级人民法院)

责任编校:刘峥