环境审判运行机制的改进思考

●艾欣欣 李铎

环境审判运行机制的改进思考

●艾欣欣 李铎

生态环境问题与人们的生活质量、身体健康息息相关，法治社会对环境司法保护的需求日益剧增，但现实的司法效果并未能构筑起防止生态恶化的有效屏障。因此，从环境司法的内在特质出发，对环境司法的现实困境进行理性分析，并将环境案件的审判运行机制的基本考量及路径实证作为切入点，沙盘推演生态司法理念下的环境纠纷审判运行机制的科学配置是个不容忽视的课题。

环境审判 运行机制 路径

一、环境司法的现状

目前环境司法在中国的现状令人堪忧，面对不断增多的环境纠纷诉讼，环境司法供给的内存明显不足，与人民群众对环境司法保护需求之间的差距不断增大。

（一）环境司法任重道远

根据国家环境保护局的统计，从20世纪80年代中期到90年代中后期，我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右，但是1998年以后，环境纠纷数呈现上升趋势，在短短6年多的时间里增加了约四倍。进入21世纪以来更是迅速增加，2003年突破了50万件①数据来源：中国环境年鉴编辑委员会每年出版的《中国环境年鉴》。。改革开放以来，中国的经济总量在世界上的排名不断提升，与此同时生态环境却付出了惨痛的代价。环境资源非可持续发展的内耗，企业非法污染环境事件的频发，导致人们赖以生存的生态环境遭到了极大的破坏。近年来各省市均出现持续时间长、涉及范围广的雾霾天气，水土质量均有不同程度的下降。越是经济发达地区生态环境的污染情况越是严峻。面对生态环境持续恶化的态势，司法机关应当如何应对，成为一个不可忽视的现实问题。

（二）环境司法功能不足

以某省法院受理审理的各类环境案件看，一是刑事量刑惩戒不到位。从2000—2010年10年间，该市法院仅审理与环境保护有关的刑事案件16件。其中污染环境案件10件，与环境监管有关的职务犯罪6件。判处3年以上有期徒刑4人；判处3年以下有期徒刑、拘役、单处罚金或免于刑事处罚17人；判处缓刑15人，占被告人总数的三分之一。从上述数据可以看出，与环境保护有关的刑事案件具有数量少、量刑轻、缓刑比例高的特点，与数量众多的污染事件相比，刑事打击的力度仍然不足，刑法的威慑力明显不足。二是民事审判维权不到位。2010年该市法院共审结环境保护类民事案件24件，判决原告胜诉案件8件。原审诉请的数额共计125万，实际判决赔偿35.8万，平均每个案件获得赔偿数额4.5万；调解结案4件，被告赔偿74万，调解结案的案件大多数的赔偿数额均未超过万元。从上述案件来看，原告所获得赔偿数额与其诉请的数额差距很大，胜诉的数额在扣除诉讼成本外，有的甚至入不敷出。三是行政审判监督不到位。2000年2010年，该市法院审结环保一审行政案件35件。其中判决行政机关败诉仅为6件，所占比例1.71%。行政机关的败诉率与环保行政执法的真实状况不成正比，可以说行政审判的某些法治功能基本缺失。准许原告撤诉案件为18件，占比达51.4%。撤诉案件的背后原因值得深思，行政机关往往以不处罚来兑换原告自行撤诉的结果，这种所谓的撤诉阻却了环境行政机关依法落实执法权限。过低的败诉率和过高的撤诉率都表明行政审判没有能够对环境行政机关进行有效监督②朱建新、陈迎：《环境案件专业化审判的实践路径》，载《法律适用》2014年第4期。。

（三）环境司法公信力欠缺

司法实务的数据作为一面镜子，反映出环境诉讼中的问题。一方面环境诉讼对告状人的诉讼能力提出较高的要求，另一方面环境诉讼的胜诉率又相对较小。由于环境司法内在处理机制的弊端导致环境纠纷未能有效止争，人们把权利救济的希望寄托于各级政府是必然的后果。目前，环境类信访案件数量高居不下，仅2009年一年，该市环境信访类案件数额超过2000件，与该市法院所受理的环境类刑事案件、民事案件和行政案件的总量不相协调。这既反映环境司法公信力欠缺的现实，也使环境司法缺少了重要的依托，充分体现了人民群众对目前环境司法状况的失望和冷漠。

（四）环境司法机制不协调

环境司法机制的功能不协调，具体而言既有立法供给不足的因素，也有司法设置不协调的原因。现行的环境案件审判运行机制明显具有审判差异化的特质。环境纠纷可能涉及民事、刑事和行政案件，三种类型的案件分由不同的审判庭进行审理。而三大审判程序在司法理念、审判制度、证据标准方面都存在不小的差异。这种差异化的审判机制难以形成统一的环境司法合力。换言之，环境污染案件既是侵权行为，也可能是环境行政违法甚至是环境刑事犯罪。孤立而盲目地处理个案，难以形成统一的审判理念，使得环境司法的多种功能流于形式。

二、环境审判的基本要素

（一）生态理性的审判理念

生态环境不仅关乎一事一地，任何一起侵害环境事件都可能对生态全局造成不可逆转的负效应。所以生态环境具有公共属性，环境保护领域应当特别强调生态理性。③吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，载《中国社会科学》2013年第5期。在生态理性的统领之下，对环境司法的内核进行创新定位，形成专业化的审判理念。

一是全局性司法理念。目前环境司法还是就案论案，没有站在全局的高度来关怀生态。毕竟生态环境是不会发言的受害人，从审判的角度而言，司法机关应充分重视环境司法的全局性，将人类长远的全局利益纳入法律考量的范畴。

二是补充性司法理念。环境司法中要注重能动司法与行政执法的替代与互补，环境司法能动具有补充环境执法不足的功能④谷德近：《环境司法能动的功能和界限》，载《2011年全国环境资源法学研究会论文集》。。环境污染事件造成的侵害后果往往不可逆，因此重预防是环境司法重要的法律指引功能。法律严厉的惩罚功能并非包治百病的良药，因此司法机关应通过司法指引功能监督污染者自觉履行保护环境的法律义务，并指引社会大众参与生态环境保护的大军。

三是生态性司法理念。在个案中，促使当事人发动环境诉讼案件的初衷往往使自身权利，其对生态环境保护的利益诉求并不明显。环境行政机关出于政绩观的动机，甚至会出现政绩利益与生态保护之间的尖锐矛盾。在如此现实的情况下，司法机关应以可持续发展观作为解决社会主义市场经济与建设生态文明之间冲突的宗旨，承担起保护环境生态公益的历史责任。

（二）环境司法的裁判尺度

环境污染具有污染行为隐蔽、污染过程周期长、损害结果难以确定、法律因果关系难以判断等特点。依靠以往民事审判、刑事审判和行政审判的裁判尺度难以适应环境司法日益增长的现实需求，因此根据环境案件的裁判特质形成有特色的裁判尺度势在必行。

第一，环境刑事案件的裁判尺度定位于遏制和打击环境犯罪行为。打击犯罪行为的核心是社会危害性，而环境刑事案件的社会危害性是威在当代、害在千秋，必须全面考虑环境刑事犯罪案件的全局性犯罪后果，才能正确认识此类刑事案件的社会危害性，做到罚当其罪。只有充分释放环境刑事案件的打击力度，才能有效遏制住环境犯罪行为的增长态势。

第二，环境民事案件的裁判尺度定位于充分保护生态环境权益。民事案件的衡平点在于正确的分配举证证明责任，通过诉讼风险来控制诉讼成本。以环境污染案件为例，企业是有必要和能力来举证证明其行为没有对环境造成侵害后果，相比之下，社会公众要证明企业存在污染环境行为则更为困难。任何一个企业均有保护环境的法定义务，因此在污染环境行为的司法认定上面应适用举证证明责任倒置，若企业无法证明其没有实施污染环境行为，即应承担举证证明不能的不利后果。对于环境损害后果的范围不仅应包括已经发生的损害，还可包括可预见的直接损害；不仅包括物质损失，还可包括精神损失。在民事案件中证明标准自然与刑事案件不一样，应将较高盖然性作为损害事实的认定标准。

第三，环境行政案件的裁判尺度定位于监督并促进环境执法机关依法行政。环境行政案件应对环境行政机关行为的合法性进行审查，尤其是行政许可行为。若不对环境行政执法的实体合法性进行界定，那么司法审判对环境行政行为起不到真正的监督作用。环境行政审判的意义不是对个案的审查和把握，要能站在源头上对环境行政机关进行实质审查和监督。

（三）环境审判机制的合理配备

显然，环境案件的裁判是一项专业性极强的工作，审判人员必须具备相应的环境科学知识和专业技能的情况下，方能依法作出准确地认定与判断。况且，在环境法律依据相对不足的情况下，法官要在环境理念和环境思维的指引下，对现有法律规则进行符合环境保护宗旨和目标的遴选与使用⑤张璐：《我国环境司法的障碍及其克服》，载《中州学刊》2010年第3期。，更是对法官的专业性审判提出了更高的要求。环境案件审理过程中不可避免地出现专业技术判断的情况，法官对此往往不具备专业技术能力，合理配备环境案件的审判机制，使审判环节更为科学、精准，才能真正保障环境司法内在功能的外部化。

三、环境审判运行机制的改进思考

目前全国陆续有一些法院组建环境保护庭，力图强化对环境资源的司法保护。基于环境司法的总体考量以及司法实践的经验，不妨从以下如下方面进行改进和推演。

（一）实行案件集中管辖

在各地中级法院辖区内确定1至2个基层法院，集中管辖环境案件。通过案件的集中管辖，以期实现三个目标：一是专案专审，提高法官的专业能力。司法是一门实践的科学，法官的司法水平是在不断的司法审判中得以提升和锤炼。但目前环境司法的现实是案件量偏少，为解决环境司法中法官审判能力的积累问题，通过环境案件的集中管辖，可以将为数不多的环境案件集中交给相对固定的法官手中，让法官能从司法审判实践中提升能力、加强业务素质。

二是提质提量，落实案件的质效合一。审判的生命在于逻辑，裁判的威信在于统一。裁判尺度的不统一会造成案件裁判结果的千差万别，直接降低裁判的公信力。案件集中管辖，会促进裁判标准的统一，同时通过裁判结果向社会公众传达出清晰明确的司法指引信息，有利生态司法功能的健全。

三是探索创新，改良陈旧的工作机制。就像世上没有完全一致的叶子一样，完全相同的案件也是不存在的，案与案之间有些大相径庭，有些细微差异。为了适应不同的环境案件，探索创新工作理念，改良陈旧的工作机制，需要在司法实践中反复摸索和探究，而集中管辖也为这种探索提供了良好的土壤。

（二）创新审判组织

“三审合一”的审判组织，将所有涉及环境保护的刑事案件、民事案件、行政案件集中到环境审判合议庭进行审理，使专业的环境案件审判人员对三种不同类型的环境案件综合考量集中裁判，有效防止因审判程序的差异化导致环境司法理念的失焦。环境司法还要以点带面，充分发挥环境司法的整合能力，将“三审合一”作为平台，构建环境生态保护的综合机制，体现司法能动对行政执法的补充作用。

（三）准确定位环境司法政策

司法政策是司法工作的领航灯。环境案件应自身特点定位不同的司法政策。第一，打击惩戒的环境刑事审判政策。在生态环境日趋恶化的今时今日，必须强化打击力度、突出惩戒功能。环境立法对环境犯罪行为的惩戒本就较轻，若再削弱环境刑事审判的打击力度，将无法实现环境刑法的预定功能。第二，慎重调解的环境民事审判政策。环境民事案件应慎重调解、适当优先采用判决的司法对策。在民事审判司法实践中加强司法援助，使诉讼发起者通过便捷诉讼维护合法权益。第三，监督履职的环境行政审判政策。环境行政审判要督促环保行政机关依法履行环境保护职能，防止以罚代刑、以罚代管的不良现象。

（四）改进环境案件的审查模式

无论在对污染行为和危害后果的认定或是污染行为与损害后果之间因果关系的司法判断方面，法官并不具备环境专业优势。因此，环境案件必须借助专家证人的知识优势弥补法官技术判断能力上的欠缺。而域外在提升环境司法专业判断能力方面也有很多尝试，例如瑞典的环境法庭，南非的环境法院⑥苏法璴：《南非、肯尼亚环境司法制度的借鉴与启示》，载《审判研究》2013年第4辑。，再比如澳大利亚新南威尔士州的土地和环境法院⑦董燕：《从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新》，载《华东政法学院学报》2007年第1期。。当然，域外的司法尝试可做他山之石，但最终还是要回归我国的司法现实。以目前的司法格局，完全照搬国外的司法经验并非明知之举，但可以尝试的是：1.建立环境领域技术专家库，将具备专业技术知识和水准的环境技术专家建库立册，将环境审判案件中的专业技术性问题交由专业技术人员来判断，为法官判断提供支撑。2.以省为域成立环境审判专家团队，将省内具有深厚审判功底的审判专家组成团队，针对辖区内环境审判实务中具有普遍意义的问题进行归拢和界定，防止出现跨区域的裁判失衡。

（五）健全阳光公开的审判机制

环境司法是多元参与的系统工程。环境案件的审判运行机制是否得当，直接影响环境保护体系的实质运作。为实现生态环境的最高目标，环境审判运行机制应当阳光公开，具体如下：一是公正。没有公正何来公信。司法机关要大力排除环境法律保护的各种外在阻力，通过各种实实在在的司法举措、司法判例，有效提升环境司法保护社会公信力⑧许前飞：《跨行政区设环境法院防不当干预》，载《法制日报》2013年12月13日。。成立区域环境保护法院或是最高人民法院环境派出法庭可以作为探索的方式，但是司法建制不是一朝一夕可以完成的，其中涉及的各种因素交织复杂，暂时难以一步到位。比较现实的做法是可以异地审理，在方便当事人诉讼的前提下，将环境污染案件指定到同省异市的法院进行管辖，可以最大限度的排除地方保护主义，维护司法公正。二是公开。凡是环境案件，一律公开开庭审理，裁判文书一律向社会公开。通过直观的案例，社会公众可以知悉环境案件的审判标准，对污染企业和环境行政机关都有直接的普法意义。对于落实社会公众的参与监督权，也具有正面的指导作用。三是降低诉讼成本。环境司法的难题主要围绕着司法启动难、举证证明难、损害认定难、诉讼预期难，问题的核心就是诉讼成本高。通过加强环境案件的司法援助、司法救助，能切实降低诉讼成本，使社会公众能拿起法律武器通过司法途径维护自身的合法权利。

（作者单位：珠海市中级人民法院 北京大学出版社）

责任编校：王磊