完善我国执行救助制度的几点思考

金 凯

华东交通大学人文社会科学学院，江西 南昌 330013

完善我国执行救助制度的几点思考

金 凯

华东交通大学人文社会科学学院，江西 南昌 330013

执行救助是我国当前解决执行难问题的手段之一，完善的执行救助制度在提升司法公信力，保障当事人基本人权方面有重要功效。现有的执行救助制度过于注重纠纷解决，对执行救助制度的性质归属没有清晰的定位；在救助落实方面过度依赖执行机构，未与社会救助制度充分对接。笔者以此为切入点，望能引起对该制度在理论界的充分讨论。

执行救助；司法救助；社会救助；正当化根基

2014年1月至2016年6月，Y市X区法院一执行法官收案246件，其中执行完毕88件，财产正在处置97件，因暂无财产可供执行终结第一次执行程序61件，分别占比35.77%、39.43%、24.80%。由此可见，有近四分之一的案件无法全部执行到位，造成白调、空判率居高，许多当事人赢了官司却拿不到钱，这种情况使许多当事人在不了解诉讼风险的情况下会心生抵触，一定程度造成社会隐患，也不利于维护司法权威。2016年两会期间，最高人民法院院长周强在作最高人民法院报告中提出：要用两到三年时间，基本解决执行难问题，破除实现公平正义的最后一道藩篱。2016年7月，最高人民法院出台《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》，至此，全国范围、具可操作性的执行救助制度得以初步形成。

现有执行救助制度路径被选择，主要的一个原因是纠纷解决的功利主义。当前我国正处社会转型，案件矛盾多发期，一定范围的执行救助可以缓解社会矛盾，但执行救助制度起步晚，未经顶层充分设计，各地摸索前行，做法不一。司法实践领域以执行救助为名消化执行信访的现象时有发生，甚至产生救助腐败，使有限的执行救助金没有起到应有的弥补作用，反而滋生新的司法不公。2016年7月，最高人民法院的司法救助工作意见对全国的执行救助工作指出了运行方向，但也清晰的能看出，选择的救助告知机制、一次性救助方式的确立都未将执行救助的初衷引入最佳轨道。

一、执行救助制度概述

(一)执行救助制度的概念

目前，学界和司法实践领域对执行救助制度尚无权威定义。有的学者认为，执行救助是“案件在强制执行中，被执行人下落不明或者确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人生活确有困难时，通过预设的程序给予其一定数额的经济救助。”还有的学者认为，执行救助是“人民法院在执行程序中，对被执行人确实无能力履行生效法律文书所确定的给付义务，而申请执行人又是急需救助的社会弱势群体，在一定条件下，给予其适当资金予以救济、援助的一项特殊的制度。”[1]也有的学者认为，执行救助是指“在民事执行程序中，被执行人下落不明或者没有主动履行义务，在穷尽一切执行手段后查明被执行人确无财产可供执行，而申请执行人生活极其困难，由国家按照特定程序和标准给予其一定的经济帮助以决生活急需的一种司法救助行为。”[2]笔者较赞同第三种观点，第一第二种观点涵盖面大于第三种。执行救助应是严格限定在民事执行程序的特定案件中，对于自然人作为申请执行人，案件在执行不能的情况下，由国家保障申请人基本生存权的一项制度。

(二)相关概念明晰

在讨论执行救助问题时，我们很容易和司法救助、被害人救助、法律援助、社会救助等概念相混淆。

实际上，司法救助项下的内容不仅包括部分的被害人救助、执行救助，还包括部分诉讼参加人被打击报复使生活陷入困难等情形的救助；被害人救助概念不仅存在于诉讼阶段，可能存在于侦查、起诉、执行阶段等，执行救助概念则只存在于案件的执行阶段。法律援助概念根据2003年经国务院公布的《法律援助条例》，是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，由律师、公证员、基层法律工作者法律服务人员为经济困难或特殊案件当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度；而有部分观点认为，法律援助还应涵盖诉讼费用的缓减免，笔者认为法律援助与诉讼费用的缓减免二项制度虽都是以保障当事人的诉权出发，与司法救助、执行救助、被害人救助保障当事人的实体权利相对应，从广义看，诉讼费用缓减免纳入法律援助制度并无不妥，但狭义看，二者已分别发展成固定含义，不应强行纳入，法律援助制度与诉讼费用缓减免制度适度分开，便于概念理解和司法实践操作。

二、我国执行救助制度发展脉络

执行救助是解决执行难中的执行不能问题，我们再反观“执行难”概念的提出，1999年中共中央《关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》的形式，提出解决执行难的方针；2002年，“切实解决执行难问题”被写进了党的十六在报告中，这被认为“标志着人民法院的执行工作从此迈入新纪元”。从解决执行难问题对比执行救助制度建设时间差我们可以看到，执行救助制度起步晚，尚处于正在构建阶段，在2015年之前，各地对于执行救助仅存在于地方的探索做法，并无全国的规范性文件。

三、我国执行救助制度的性质归属和正当化根基

(一)执行救助制度的性质归属

关于执行救助性质，学界主要有三种观点，分别是司法救助说、社会救助说、独立制度说。司法救助说认为，执行救助是司法救助制度的探索、改革创新，属于司法救助范畴；社会救助说认为司法救助概念不能无限扩大，执行救助不属司法救助但与社会救助有极大相似性，如权利义务的非直接对称性、救助对象的限制性、保障的低层次性，因此认为执行救助属社会救助；独立制度说认为司法救助是完全的无偿帮助性质，而执行救助有暂代支付的性质，不具无偿性，认为执行救助也不属社会救助，他们在救助对象、方式等都存在区别，因此是一项全新的制度。[3]从《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》可以看出，最高人民法院采取了司法救助的概念，且赋予法院的追偿权，也即扩张了上述司法救助说的概念内涵。笔者认为，执行救助应属于社会救助范畴，《社会救助暂行办法》第一条明确社会救助的目的是保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定；另看《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》，其出台目的是维护当事人合法权益，保障社会公平正义，促进社会和谐稳定；再看《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》第一条，其目的是对权利受到侵害无法获得有效赔偿的当事人，解决其生活面临的急迫困难。可见，执行救助的目的与社会救助的目的有极大的相似性，但执行救助因其专属于执行程序中，所以执行救助应被囊括在社会救助范围之下，是社会救助大版块下的一个小版块。

(二)执行救助制度的正当化根基

执行救助作为一项在司法实践中反复操作的制度，我们需要对它的合理存在进行反复证成。有许多观点认为，执行救助制度的设立、推进的现实基础是功利主义，诸如我国个人破产制度的缺失、全员分担的社会治安模式、社会转型期涉诉信访的增多等等；[4]以功利主义为初始动机和原动力作为制度的正当化根基并无不妥，但从制度应然的设计模式应有更深层次价值判断，执行救助仍是更多的基于政治考量，而未赋予被救助当事人以主体地位，大政府、家长制的理念在执行救助制度中显而易见；[5]执行救助制度是我国转型时期应对司法领域中特殊情形的权宜之计，随着社会救助体系的完善，执行救助制度将会推出历史舞台。[6]

四、我国执行救助制度运行中突出的问题

(一)重实体的矛盾化解，轻程序的公平、公正

笔者发现，每个执行法官对执行救助的衡量标准不一，加之繁重的执行任务，多数法官在面对潜在的助对象时，总是会因申请材料、报批手续的繁杂考虑放弃对申请人的救助，进而将有限的救助指标放置在涉执信访案件中，达到当事人、执行机构双双“满意”的局面。因此，潜在的救助对象极有可能在执行救助制度的实施过程中，因没有程序的保障，而尚失被救助的机会；同时，对熟知执行救助司法实践的当事人，极易通过执行信访、闹访骗取执行救助金。

(二)执行救助制度的运行过度倚赖执行机构

执行案件可能享受的救助分为省级、市级、县区级司法救助，执行救助金在整体的司法救助金中占大部分比例，不另设单独的执行救助金。而司法救助工作的开展与协调，由相应的政法委员会负责，具体的案件摸排、申报则由各个办案机关负责，也即被救助案件纳入的审核由执行机构负责，各级政法委员会对上报案件进行书面审核，最后由各级财政进行救助款支付，至此，救助程序完成。然而，有限的救助金被指标性的分割至各个办案机关，执行救助亦是如此，如何在众多的案件中挑选出极少量适格的被救助案件，大部分的工作全在执行机构，案多人少的矛盾在法院中的执行机构显得特别突出，并且执行机构对被救助主体生活困难的评价并不专业。执行救助的大量工作由本来工作任务就繁重的执行机构来负责，显得既不专业、又不合理。

(三)执行救助制度与社会救助制度对接不畅

执行救助制度根本的初衷在于保障申请人的基本生存权利，使涉执申请人在案件执行不能导致生活困难的情况可以得到国家的救助。然而，我国社会保障制度亦不完善，加之我国司法制度的设计缺乏科学架构，导致在司法实践中产生的问题，由问题滋生机构自己解决变成了常规路径。但殊不知，审执一体的结构本身就存在诸多弊端，让执行机构负责自己案件中执行不能问题的解决，本身就有“自病自医”的嫌疑。执行救助本质仍属社会救助，如不适时将二者予以对接，那么，执行救助偏离社会救助角度将愈来愈大。

五、结语

执行救助制度在我国的设立有着极为特殊的土壤，从刑事被害人救助制度，到执行救助制度，执行救助一直是司法实践先行，制度设计在后，而现实的功利主义是其产生的动机，深层次理论依据是社会的连带责任理论。最高人民法院出台《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》不能否定执行救助属社会救助范畴的根本属性，但我国处于社会转型期、司法改制度革期，其存在极具合理性，随着社会救助制度的不断完善，执行救助终将退出历史舞台。

[1]闵建生.和谐社会背景下执行救助制度的建立[J].法律适用，2007(5)：70.

[2]黄文艺.我国法院案件执行救助制度的实践与完善[J].人民司法，2010(5)：6.

[3]梁帅.我国执行救助基金制度的困境与出路[J].法律适用，2011(9)：23，24.

[4]梁帅.我国执行救助基金制度的困境与出路[J].法律适用，2011(9)：25，26.

[5]赵国玲，徐然.司法救助及其中国模式——以<以关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)>展开[J].政法论丛，2014(5)：21.

[6]梅昕，连芳芳.执行救助制度的理论探析[J].法制与经济，2016，1：163.

D925

A

2095-4379-(2017)33-0062-02

金凯(1991-)，男，汉族，江西南昌人，华东交通大学人文社会科学院，宪法与行政法学硕士在读，研究方向：行政法学。