对加强消防部队行政消耗性经费管理与审计监督的思考

杨 明

(公安部审计局，北京 100741)



●部队建设研究

对加强消防部队行政消耗性经费管理与审计监督的思考

杨 明

(公安部审计局，北京 100741)

消防部队行政消耗性经费种类繁多，支出管理复杂，要实现有效管理，就需要积极探索相应的经费管理与审计监督对策。在分析加强消防部队行政消耗性经费管理与审计监督的重要意义、消防部队行政消耗性经费管理存在的主要问题、消防部队行政消耗性经费管理与审计监督难点的基础上，提出加强预算管理、强化制度设计、健全考评标准、加强执纪问责等对策。

消防部队；行政消耗性经费；审计监督

消防部队行政消耗性经费是指各级消防部队在日常办公、执勤、训练、生活等活动中使用部队经费和消防业务经费开支的相关费用[1]。其主要包括：车辆装备维修费、差旅费、会议费、培训费、因公出国费、公务接待费、公务车购置费、油料费、公杂费、办公用品费、其他经费等。随着国民经济的快速发展，以及各级政府对消防工作的日益重视，各地消防经费增长幅度不断提高，各级消防部队经费支出特别是行政消耗性支出也呈现逐年上升趋势。消防部队行政消耗性支出日益成为部队经济管理和审计监督的重点和难点。本文从消防部队行政消耗性经费自身的特性出发，对加强消防部队行政消耗性经费管理与审计监督工作进行探讨。

一、加强消防部队行政消耗性经费管理与审计监督的重要意义

2014年，解放军四总部印发《关于军队贯彻落实〈党政机关厉行节约反对浪费条例〉的措施》(以下简称《措施》)，对优化军事资源配置利用、严格经费管理使用、从严控制因公临时出国(境)和国内差旅、进一步规范公务接待、严格公务用车管理使用、着力精简会议活动、规范和清理办公用房等作出全面部署。为贯彻落实国家、军队厉行节约反对浪费相关规定，公安部消防局印发了《关于厉行节约反对浪费严格经费管理的意见》，就公安消防部队做好厉行节约、反对浪费、严格经费管理等工作提出了具体意见。加强消防部队行政消耗性经费管理与监督，对于推进消防部队厉行节约和反腐倡廉建设具有十分重要的现实意义[2]。

(一)有助于规范经费管理，提高部队经费使用效益

习近平主席多次强调，“要发扬艰苦奋斗精神，厉行节约，反对浪费，其核心就是要按照战斗力标准花钱办事，把有限经费向能打仗、打胜仗聚焦”。就消防部队而言，就是要加强后勤管理、节能降耗，把更多的资金用于购置消防车辆、装备器材和改善官兵训练生活条件上。加强行政消耗性经费管理与监督，有利于规范各级消防部队在经费使用上的不廉洁、不透明、不规范行为，减少不必要的浪费和损失，最大限度地发挥资金使用效益，提升灭火救援保障能力。

(二)有助于改进工作作风，推进部队党风廉政建设

厉行节约、反对浪费是从严治党、反对腐败的客观需要和必要手段。以国家层面的“三公经费”数据变化为例，自中央出台“八项规定”以来，随着公务车改革、办公用房整治等一系列措施落地，中央单位“三公经费”支出从2010年的93.64亿元下降到2014年的58.8亿元，下降幅度达37%。这充分证明了中央推进党风廉政建设的紧迫性和必要性，也反映出各级政府机关在节能降耗、减少浪费方面还存在着巨大的空间。毋庸置疑，公安消防部队压缩包括“三公经费”在内的行政消耗性经费，对于领导干部作风建设同样具有重要的推进作用。

(三)有助于推动审计转型，提升部队审计工作水平

2013年以来，中央军委和总政、总后先后出台《关于加强和改进军队领导干部经济责任审计工作的意见》《关于建立党委管审议审制度的通知》等两个文件，对深化军队审计职能作用提出了更高要求，要求“切实突出审计重点内容，加大对消极腐败现象易发多发领域的监督力度”。加强行政消耗性经费审计监督，将审计触角向极易诱发腐败和助长奢靡之风的“隐蔽工程”延伸，有利于推动审计工作从传统的合法性、合规性审计向效益性、绩效性审计转型，更好地发挥审计部门在部队经济运行中保廉促廉的“防火墙”作用，进一步突出审计监督在反腐倡廉体系中不可替代的地位。

二、消防部队行政消耗性经费管理存在的主要问题

目前，消防部队行政消耗性经费管理存在的主要问题表现在以下几个方面：一是控制不力，超额使用。许多单位和部门对于严格经费管理的重要性认识不清，超标准花钱、超财力消费、超前消费的现象普遍存在。二是变通处理，弄虚作假。一方面，将一些不合理的开支，通过乱开发票、开假发票等手段，在行政消耗性经费有关科目中进行处理。另一方面，在经费有限的情况下，不是积极地压缩开支，而是将行政消耗性开支摊销到其他经费中。三是化公为私，跑冒滴漏。行政消耗性经费支出中，有很大一部分具有通用性，所购买商品公用与私用难以区分，给公物私用、私买公报提供了可能。一些人利用职务或工作之便，将个人购买商品费用充作单位或部门的行政消耗性开支报销。这不仅给经费管理带来了一定的混乱，增加了行政消耗性经费支出，也助长了腐败行为。

三、消防部队行政消耗性经费管理与审计监督难点分析

从经济属性来看，行政消耗性经费属于消防部队维持性或经常性开支，具有军事性、复杂性等特点；从用途角度来看，行政消耗性经费面向部队各级、各单位、各部门，涉及执勤、训练、办公、生活等多个领域，具有广泛性的特点；从管理角度来看，行政消耗性经费支出幅度与经费管控力度呈正相关，具有较大的伸缩性；从监管角度来看，行政消耗性经费随着官兵办公、训练、执勤等活动的终结而消失，具有无形性、隐蔽性的特点。基于以上特点，行政消耗性经费势必成为各级后勤部门的管理重点、广大官兵关注的热点。与此同时，其也是审计监督工作的难点。

(一)问题取证与定性较为困难

行政消耗性支出显著区别于物资采购、工程建设的一点是经费支出或相应的经济活动发生后不会产生或留存实物形态，即行政公务活动一旦结束，相应的物资、材料损耗也随之消失，如油料费、维修费、办公用品费、公务接待费等。这种支出的无形性与隐蔽性给日常管理和审计监督带来了很大困难。在审计工作中，审计人员即使怀疑行政消耗性经费支出不合理，也只能通过有关账目、台账等资料进行分析和判断，无法通过有关“物证”对存在的问题进行定性和处理，致使一些浑水摸鱼行为蒙混过关。

(二)管理效能评价方式与手段较为单一

目前，对行政消耗性经费管理效能的评价主要基于以下几方面：一是评价方式上，以行政消耗性经费支出的真实性、合法性评价为主，对经费使用的合理性、效益性评价略显不足；二是评价标准上，以现有的制度、法规条文的符合性审计为主，对行政消耗性支出的指标控制、收支比例等缺少相应的评价标准；三是评价手段上，以开展单位领导干部经济责任审计或预算执行审计中附带审计为主[3]，对行政消耗性支出开展绩效专项审计略显不足，传统的管理与监督手段对行政消耗性经费的关注还不够深入。

(三)被监督对象地位具有特殊性和复杂性

目前，审计监督对象主要以各级单位团级以上的领导干部为主[4]。在各级审计部门开展审计工作、进行审计评价时，难免受限于审计部门及人员的不完全独立性以及个人感情等因素，对审计中发现的一些敏感支出特别是涉及领导干部本人直接参与的公务接待、公务车购置与维护、公务出国、出差、培训等问题，很难做到不容私情、较真碰硬。

四、加强消防部队行政消耗性经费管理与审计监督的对策

(一)加强预算管理，严把消防部队行政消耗性经费“准入关”

一是充分发挥预算管理的刚性作用。各级后勤和审计部门要在日常工作中，推动各级领导干部牢固树立预算就是法律的观念，在每年年初充分酝酿、统筹、测算的基础上，将行政消耗性经费与其他经费一样纳入预算管理的“大盘子”，按照中央、军队关于厉行节约的精神，坚持行政消耗性支出总额控制、从严从紧、勤俭节约的原则，只能降低不能增长，从源头上压缩浪费空间，发挥好预算的“紧箍咒”作用。同时，要加强预算执行的考核问效，通过预算执行审计、经济责任审计等手段强化预算执行的“刚性”。二是充分发挥预算管理的柔性作用。预算管理科学性与建设性的重要体现就是预算要随着形势任务、环境条件的变化而做出适当调整。各级后勤财务部门要善于结合消防工作和部队建设实际，因时、因地、因情调整预算，合理区分一般性工作任务与急难险重任务等情况下经费使用的特点，科学控制经费使用的张力，使行政消耗性经费安排与消防工作实际相适应，发挥好预算的“调节器”作用。

(二)强化制度设计，严把消防部队行政消耗性经费“内控关”

一是健全完善内控制度。各级消防部队后勤管理部门要建立健全行政消耗性经费管理内控制度，审计部门也要在审计环节重点对内部控制进行符合性测试，督促管理部门健全内控机制，堵塞管理漏洞，切实编紧扎密内控制度的笼子。如针对“三公经费”支出，要重点关注基层单位是否建立接待清单、往来公函、支出标准、费用明细等审查、复核制度，确保公务支出事出有因、于法有据、开支有节；针对公务车购置与运行维护支出，要重点关注基层单位是否建立“一车一卡一台账”制度*即一部公务车(执勤车)应设立专属加油卡、车辆行驶里程、加油数量及维护保养登记簿，为每部机车建立运行维护成本的专属档案。，切实防范车辆运行维护中的跑冒滴漏问题；针对办公用品支出，要关注各单位是否建立库存物资账，出入库登记是否准确、详细，实物账与会计账是否相符，防止虚报冒领、账实不符等现象发生[5]。二是落实主体责任。再好的制度如果不落实就等于空谈，因此，行政消耗性经费管理制度一旦建立起来，执行和落实是内控制度发挥作用的根本途径。而确保制度真正落地的法宝，就是要将厉行节约、杜绝浪费作为各级领导干部的一项重要经济管理职责，将后勤管理考评结果、审计评价结果与领导干部提拔、交流、离任等紧密结合起来，作为评价、考核干部作风与廉政的重要依据，对考核验收和审计监督中发现存在严重问题的干部实行“一票否决”。只有这样，才能让廉洁从政、秉公用权的观念深入人心，真正将行政消耗性经费管理责任落到实处。

(三)健全考评标准，严把消防部队行政消耗性经费“问效关”

一是建立行政消耗性经费支出控制标准。严格按照中央军委关于厉行节约的精神，积极探索建立行政消耗性经费限额标准体系，借鉴中央国家机关做法，结合总队、支队、大队不同行政级别，机关、基层不同任务类别，实行部门综合限额和单项费用限额相结合的“双限额管理”*部门综合限额是结合本单位、本部门实际确定的各类行政消耗性费用总量控制额度；单项费用限额是根据经费具体类别结合实际消耗水平，确定各类别经费的单项费用控制额度。，编织出行政消耗性支出限额的“经纬线”和“紧箍咒”。二是建立行政消耗性经费的审计评价标准。各级消防部队审计部门要结合本地区、本单位(部门)消防监督和灭火救援工作实际，在大量审计实践和科学测算基础上，制定科学、合理的行政消耗性支出审计评价标准和手段*如行政消耗性支出占经费总收入(支出)比率、预算执行率与超支率、较上年(季度)超支率、人均消耗率、日均消耗率、单车维修与油料消耗率，等等。，为科学、全面、准确地评价行政消耗性经费使用真实性、合法性即效益性提供可靠的理论支撑。在标准制定后，还要随着社会经济发展变化和部队自身任务职能的转变而对标准做适度调整，使其与时俱进，保持评价标准的合理性[6]。

(四)加强执纪问责，严把消防部队行政消耗性经费“监督关”

一是前移审计关口，发挥财务审计的预防功效。审计工作由“事后纠弊”向“事前预防、事中控制、事后问责”转变，有效发挥审计“免疫系统”功能。前移预算编制审计关口，对部门预算编制情况进行总体审核，评价其规范性、合理性和效益性，对预算编制中具有普遍性的问题进行综合分析，探求问题产生的原因，提出改进意见和建议。前移经济责任审计关口，将任中审计和离任审计有机结合起来，逐步做到以任期审计为主，预防在先，充分发挥对领导干部经常性审计监督作用，提髙审计监督实效性。前移固定资产投资审计关口，将投资项目审计范围延伸到项目全过程、全方位，突出事前审计。前移专项资金审计关口，立项之初就审査项目确定的科学性和合理性，看是否存在重复投资、有无不经科学论证随意确定建设投资项目等情况，在资金管理和使用过程中要看是否存在挤占挪用、贪污和损失浪费等现象。二是抓重点强措施，确保审计结果客观公正。研究制定财务监督审计评价实施办法，细化评价标准，提高评价结果的公正性和准确性，为党委选拔使用干部提供更加准确的依据；推广审计软件应用，按照规范审计流程作业，扩大审前调査范围，审前向财务、装备、干部、纪检等部门收集基础资料和信息，审后征求各部门意见，全面加强节点控制，确保选点准、早发现、证据足、结论实、评价客观公正。三是抓落实、促整改，彰显审计效能的发挥。建立审计问题整改报告制度和回访机制，加大审计整改力度，逐项跟踪整改情况和整改效果，防止表面性整改，着力促进审计结果的运用[7]。进一步强化审计部门与其他部门的沟通协调，将审计中发现的问题通报纪检、干部、财务等部门，审计结果由多个部门共同使用，作为评先创优、考核、选拔干部的重要依据。

[1] 刘志强.关于消防部队财务监督审计的几点思考[J].经济师，2014(3)：141-142.

[2] 陈杰.军队行政消耗性经费管控的对策措施[J].管理与效益，2008(7)：58-60.

[3] 杨静.新公共管理视角下推进我国绩效预算制度改革的思考[J].现代经济信息，2014(8)：95.

[4] 周振有.浅析公安现役部队审计转型策略[J].中国内部审计，2009(4)：31-32.

[5] 王轶峰.高校会计电算化存在问题与对策研究[J].武警学院学报，2012，28(7)：61-63.

[6] 黄杰.求真务实 把握要点 推进公安现役部队审计工作[N].人民公安报，2006-12-26(7).

[7] 赵晓铃.经济责任审计评价方法体系探究[J].当代财经，2006(6)：124-128.

(责任编辑 刘彦超)

Discussion on How to Strengthen Fund Management and Audit Oversight of the Fire Fighting Force’s Consumable Administrative Fees

YANG Ming

(Audit Bureau of MPS， Beijing 100741， China)

There are many different kinds of consumable administrative fees in the fire fighting force, which leads to difficulties in managing the expenditure. To implement its management effectively, corresponding management and audit oversight countermeasures need to be actively explored. After analyzing the significance of strengthening the management and audit oversight on consumable administrative fees and discussing the problems and difficulties in its management and audit oversight, this paper proposes countermeasures like strengthening budgeting management, reinforcing system design, improving evaluation criteria and increasing accountability for executing disciplines.

fire fighting force; consumable administrative fee; audit oversight

2016-11-11

杨明(1980— )，男，吉林白山人，高级审计师。

E232.6

A

1008-2077(2017)05-0089-04