美国涉外情报监控活动监督机制评析

王君清，屈 健

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)



美国涉外情报监控活动监督机制评析

王君清，屈 健

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

美国涉外情报监控活动监督机制由行政监督、国会监督、法院监督和情报机构内部监督四个部分组成，对于引导、制约情报机构的活动起到了很好的作用，但“棱镜门”事件也暴露出了其中的诸多问题。分析美国现行涉外情报监控活动监督机制的优势与缺陷，对美国涉外情报监控活动监督机制进行了深入思考：法律规制是情报监督的基础；强化法院审批是保障公民权利的最为有力防线；国家利益既是情报监督的驱动力，也是一道不可逾越的障碍。

美国；涉外情报；监控活动；监督

美国涉外情报监控活动，主要是指以获取涉外情报信息为目的的，针对外国人及其代理人*根据《涉外情报监控法》的规定，当涉及美国人(包括美国公民和取得美国永久居留权资格的人)时同样适用。所实施的监控行为，具体包括电子监控、物理性搜查、通信追踪与截取等措施。涉外情报监控活动在保卫国家安全、预防恐怖主义活动方面发挥了重要作用，但在获取情报过程中往往容易出现与民主法治背道而驰的行为，因此需要行之有效的监督机制对其进行规制。为了防止权力的滥用，保证情报机制高效运行，美国在原有基础上设计建立了较为完善的情报监督机制。“棱镜门”事件曝光后，美国涉外情报监控活动中权力滥用问题成为舆论焦点。美国情报监督机制有何优势？如此严密的情报监督机制又为何会失效？本文以美国涉外情报监控活动监督机制为蓝本，分析其优点和缺陷，以期对情报监督机制的完善和运行起到借鉴作用。

一、美国现行涉外情报监控活动监督机制*美国情报监督机制包括正式和非正式两大类。根据学者的研究分类，正式监督机制包括行政监督、国会立法监督、司法监督和情报机构内部监督，非正式监督包括以媒体为代表的监督、非政府组织和利益集团的监督，以及学者与专家的监督。本文只对涉外情报活动的正式监督机制进行讨论。

美国涉外情报监控活动主要是基于1978年颁布实施的《涉外情报监控法》(ForeignIntelligenceSurveillanceActof1978，FISA)*又称《涉外情报监视法》《对外情报监控法》，该法载于《美国法典》(U.S.C)第50编“战争与国防”第36章。，该法规范了政府部门监控和收集情报的权力和程序，严格限制了情报机构对涉及美国公民及在美国长期居住的居民的通信进行截听的权力[1]。经过多次修订，目前该法共由七个分章构成，详细规定了电子监控、物理性搜查、安装使用通信记录与通信追踪装置、使用商务记录等情报收集方法的定义、权限、程序、监督授权等内容以及对位于美国境外的人实施情报收集的额外程序规定。由于上述有关情报活动的监督规定具有相似性，故选取电子监控活动为代表进行研究。

(一)行政监督

美国1947年通过的《国家安全法》(NationalSecurityActof1947)赋予美国国家安全委员会情报监督的权力，而该机构的实际控制者为美国总统，所以从某种程度上来说，涉外情报监控活动行政监督主要由美国总统主导。美国总统主导的涉外情报监控活动监督方式有两种：一是发布行政命令。这种命令可以是宏观的，也可以是具体的，对涉外情报活动的指导性较强。如为落实《涉外情报监控法》，里根政府在1981年颁布了第12333号总统令，就情报搜集的程序、方法、内容等做出了详细规定，明确了美国情报监控的具体运行办法。二是通过设立的情报专业委员会，如1975年设立的总统情报监督委员会*最初是总统对外情报顾问委员会的下属机构，而后卡特总统将其解散，但是总统情报监督委员会却得以存在。里根总统于1981颁布第12333号总统令，重申了总统情报监督委员会的职能，现为总统行政办公室组成部门，共有三名成员。，对涉外情报监控活动进行合法性审核。

作为美国联邦行政部门的组成机构，司法部在涉外情报监控活动监督工作中扮演着重要角色。根据《涉外情报监控法》的规定，司法部长拥有审批和授权实施涉外情报监控活动的权力，监督效果的实现亦是通过这两项权力。该法第一分章“电子监控”第1802节a小节规定：“无论其他法律如何规定，为获取情报信息，美国总统可以依照本章之规定，通过司法部长授权在没有法院命令的情况下实施不超过一年的电子监控。”第1804节a小节规定：“在向法官提出申请之前，每一份申请都需要获得司法部长的批准。司法部长应当按照本章所规定的条件和标准对申请进行审查，符合要求的才予以批准。”d小节还规定了司法部长亲自审查申请的情况。

此外，根据2004年《情报改革和反恐法案》设立的国家情报总监(Director of National Intelligence， DNI)，统领美国情报界，监督制定国家情报计划，对情报界的情报活动和情报失误进行审查和监督。

(二)国会监督

《涉外情报监控法》确立了国会对执法部门情报收集活动的监督机制[1]。一般情况下，国会通过常设情报专门委员会来监督情报机构的情报活动。美国参众两院分别于1976年和1977年设立了情报专门委员会，二者职能相似，只对本院负责。《涉外情报监控法》第一分章“电子监控”第1808节a小节规定：“以半年时间为基准，司法部长应当向众议院常设情报专门委员会和参议院情报专门委员会，以及参议院司法委员会提交全面报告。报告的内容应当包括依据本章之规定实施电子监控的全部情况。”第五分章“报告要求”具体规定了司法部长所提交的综合报告的具体内容，包括各类情报收集措施使用和实施的详细情况统计分析，国会情报专门委员会负责对报告进行审查。此外，国会还可以通过辩论、听证、立法、报告、提出议案以及审核预算、情报机构调整、领导人任命等方式，借以实现对情报机构涉外情报监控活动的监督。

(三)法院监督

法院监督包括涉外情报监控法院监督和美国联邦法院监督。涉外情报监控法院和复审法院根据《涉外情报监控法》第一分章“电子监控”第1803节a小节和b小节的规定成立，专门负责审查批准和监督美国政府实施的涉外情报监控行为，并拥有“按照本法之规定发布的规则和程序审理电子监控申请和签发在美国境内任何地方进行电子监控的命令的司法管辖权”，而复审法院则拥有“对任何被驳回的申请进行复审的司法管辖权”。

美国联邦最高法院主要通过选任联邦地区法官组成涉外情报监控法院和复审法院，以及最终裁决权来实现对涉外情报监控活动的监督。《涉外情报监控法》第1803节b小节规定：“复审诉讼记录应当加盖公章后移送至联邦最高法院，联邦最高法院拥有对复审法院做出的裁决进行复审的司法管辖权。”此外，第1807节还规定每年的四月份司法部长应当向美国法院的行政管理办公室提交一份关于电子监控措施在前一年度实施情况的报告。

(四)情报机构内部监督

通常来说，情报机构涉外情报监控活动内部监督的方式主要有两种：一是由情报机构内部负责法律事务的部门负责，即总检察长(Inspector General)办公室和法律顾问办公室。前者负责对本机构实施的一切情报活动进行监督，特别是对可能违法的行为展开调查；而后者除了处理机构的法律事务外，最重要的是对情报监督活动进行法律审查，以确保其合法性和正当性。二是内部职员的举报。美国国会于2011年通过了《告密者保护法案》(WhistleblowerProtectionEnhancementActof2011)，对举报违法情报活动的内部告密者予以保护，以消除揭发违法情报活动给告密者本身所带来的风险。

二、美国涉外情报监控活动监督机制的优点

(一)监督体系完善科学

以色列海法大学尤里·巴·约瑟夫博士提出“多边—宪政”模式为较佳的情报监督模式。所谓多边，即由两个以上的政府机构来实施情报监督，这些机构包括行政部门、立法部门、司法部门，或是情报机构的上级主管部门；所谓宪政，即通过制定相关法律实现监督，如规定情报机构的权限、职责等。美国现行的涉外情报监控活动监督机制符合“多边—宪政”模式的要求，“多边”体现在以美国总统和司法部长为代表的行政机构、国会常设情报委员会、联邦法院和涉外情报监控法院以及情报机构内部等多个机构均有相应的监督权，避免因过度集权而导致的监督失衡；规范涉外情报监控活动的《涉外情报监控法》《情报监督法》《信息自由法》《告密者保护法案》等成体系的法律文件，规范着涉外情报监控活动，并作为“宪政”的支撑，从而保证监督机制的有效运转。

(二)强调法律的约束性作用

美国作为世界上最早允许立法机构参与情报监督的少数国家之一，业已形成较为成熟的情报监督法律体系[2]。美国国会对涉外情报活动的监督主要方式之一就是立法，而情报监督的相关立法，均强调法律的约束性作用，其中最为典型的代表就是令状授权制度。除《涉外情报监控法》第1802节a小节规定的情形外，总统可以通过司法部长授权在没有法院命令的情况下实施不超过一年的电子监控，其他行为均需要向涉外情报监控法院提出申请，在得到法院的许可和命令授权后，方可实施电子监控活动。与此同时，《涉外情报监控法》还对监控行为的适用条件、对象、时限等做出了严格规定，如第1805节“法院命令的签发”a小节详细列举了承审法官批准申请的条件。

(三)法律规定严密具体，可操作性强

法律的出台主要是基于实践工作的需要，若规定过于宽泛，则不利于发挥法律的约束作用；反之，则缺少灵活性。因此，必须把握好法律约束性与执法灵活性二者之间的关系。客观上来说，美国涉外情报监控活动的相关法律对二者之间“度”的把握恰到好处，能够最大限度地发挥法律的监督规范作用。《涉外情报监控法》中对于监控行为适用条件、对象、时限、特殊情况等的规定多采用列举方式，充分体现了法律的约束作用。第1805节e小节“紧急情况下的电子监控”列举了司法部长紧急授权情报机构实施电子监控的6种情形，充分考虑了司法实践中出现的特殊情况，从而保证法律的可操作性和情报活动的时效性。

(四)确保行为合法性的同时注重机构运行效率

情报监督是为防止情报机构不当活动的发生和效率的低下，对情报机构进行的管理、指导和监察[3]。由此可以看出，情报监督有两层含义：一是保证情报活动的合法性和正当性，防止情报机构权力的滥用；二是保证情报体制运行的效率，同时避免情报失误现象的发生。美国现行的涉外情报监控活动监督机制充分体现了情报监督的深层次内涵，在保证涉外情报监控活动合法性与正当性的同时，注重情报机构的整体运行效率。一方面，以法律为支撑，设计了完善的涉外情报监控活动法律体系；另一方面，通过国会常设情报委员会、涉外情报监控法院等不同职能部门，以年度报告、申请审查与授权等方式，对情报机构的涉外情报活动进行调控，从而提高情报界的整体运行效率，避免情报失误和情报不作为等现象的发生。

三、美国涉外情报监控活动监督机制的缺陷

在“棱镜门”事件爆发后，奥巴马总统立刻做出回应，称“对外情报监控活动受到美国三个部门的严格监督”[4]。实际上，美国涉外情报监控活动的监督部门不仅仅只有三个。但是，尽管有着如此完善的监督机制，情报机构滥用权力、侵犯公民隐私权的现象却无法杜绝。究其原因，主要是由于监督机制本身存在的缺陷造成的。

(一)监督权力分配不均，使得监督机制失衡

国会对情报界的涉外情报监控活动最感兴趣，也是最为有力和有效的监督主体。但是，在涉外情报监控监督实践中，国会通常只进行宏观把握，如情报界的经费审核预算，并不介入情报机构的具体事务，参众两院常设情报委员会也只是在情报失误或权力滥用行为发生后才介入调查。相对而言，涉外情报监控法院的监督权力是最小的，但却最为重要。司法监督的关注点主要集中在涉外情报监控活动的合法性和正当性，可以说是涉外情报监控活动的第一道关卡，在防止权力滥用、保护公民隐私和自由权方面发挥着不可替代的作用。自1979年以来，法院批准电子监视授权近34 000件，其中只有11件申请被法院拒绝，也就是说，政府部门申请监视的成功率高达99.97%[5]。从中可以看出，只要情报机构提出申请基本上就能获得批准，涉外情报监控法院形同虚设，这从侧面反映了涉外情报监控法院审批权限的弱化。情报机构本身就是申请的提出者，其本身同时也是美国政府的组成部门，主要为以总统为代表的行政部门服务，二者利益具有一致性。而总统主导的行政监督，主要是为了实现对情报机构的掌控，使其有效运行，为总统执政服务，因此不会进行严格审查。监督权力的大小与监督职责之间的不匹配，极易导致监督机制运行失衡。

(二)修订补充滞后，导致产生法律漏洞

事物是不断变化发展的，随着时间的推移、司法实践的深入，各种新情况、新问题接踵而至，法律需要随着外部环境的变化做出相应调整。但是，美国现行的涉外情报监控活动法律修订补充工作均较为滞后。如《告密者法案》中虽然制定了一系列的针对内部告密者的保护措施，但却把庞大的情报承包商中的涉密人员排除在外，这一法律漏洞造成了极大的泄密隐患。美国家情报总监办公室年度报告显示，2012年承包商中的涉密人员共计242 426人，其中绝密级人员有133 493人；机密及秘密级人员108 933人[6]。“棱镜门”事件中，在得不到法律保护的情况下，斯诺登不得不选择向媒体爆料。再如，随着互联网的高速发展，《涉外情报监控法》中关于电子监控的定义已不能完全涵盖现有内容，这就使得监控活动陷入两难境地。

(三)复杂的政治利益纠葛，削弱监督机制运行效果

情报最主要的作用是为决策者提供最真实、最客观的信息，使其决策最优化，所以情报机构应避免卷入党派政治。然而，由于情报机构本身就属于行政部门的一部分，不可能不受到国内政治环境的影响。正如我国伟大革命导师毛泽东所言：“有人的地方就会有左中右，一万年后也是这样。”以民主、自由自诩的美国亦是如此，政治利益之争也从一定程度上削弱了情报监督机制的运行效果。从党派斗争角度来看，美国民主党和共和党所代表的利益团体、执政理念的差异，使得美国的情报政策呈现出阶段性特点。两党均在国会占据着一定席位，当国会情报监督委员会成员所属党派与情报机构主导人员所属党派一致时，就会出现监督效果的弱化；反之，情报活动极有可能政治化，如克林顿执政时期，情报监督沦为民主党政府和共和党国会之间的斗争工具。从行政与立法机构关系的角度来看，以总统为代表的行政部门与国会之间的激烈冲突从未间断，情报活动的秘密性，加剧了国会与情报机构之间的隔阂。在美国，总统制政府和情报界都在较大程度上把情报监督部门当成一个障碍，因为它不仅使政府在制定政策时受限，还时常保守不住秘密，尤其是在实施隐蔽行动之前[1]。因此，美国情报界在实施隐蔽行动时，往往以保密为由，绕过国会实施情报活动，使国会只能在违法活动曝光后介入调查，监督职能滞后性凸显。

四、对美国涉外情报监控活动监督机制的思考

毫无疑问，美国涉外情报监控活动无论是在预防恐怖主义犯罪，还是在保卫国土安全方面，都发挥了巨大作用，使针对美国的恐怖活动得到极大遏制。自“9·11”事件以来，美国已经成功避免和挫败了包括纽约时代广场爆炸案、纽约地铁爆炸案在内的超过40起针对美国本土的恐怖袭击事件[7]。但是，中情局前雇员爱德华·斯诺登揭露的“棱镜”监听计划，不仅损害了美国公民的隐私权，还影响了美国与其他国家之间的外交关系。相对而言，美国具有完善的涉外情报活动监督机制，但仍然出现了权力滥用现象，个中原因值得深思。

(一)法律规制是情报监督的基础

秘密性是情报活动的固有属性，此外，其工作方式、内容也具有特殊性。为了获取深层次的内幕性情报，情报机构往往需要使用监听、跟踪等特殊手段，而在此过程中，容易对公民的合法权利造成损害。可以说，情报机构及其活动是一把双刃剑，是国家行为中的敏感环节，需要更为系统的、严格的、完善的法律对其进行规范和约束。情报机构必须依法设立，情报活动必须依法开展，情报活动监督必须有法可依，以避免重演苏联初期情报机构凌驾于政府之上的历史。一方面，法律规制是情报监督机制建立、运行的基础和前提条件，没有法律规制，一切监督制度和手段都只能是空想；另一方面，法律规制也是避免情报政治化的有效手段。做好情报监督的法律规制工作，需要注意以下两点：

一是坚持可操作性与原则性的有机结合。从某个角度上来说，法律的可操作性与原则性是相悖的。若法律的可操作性过强，赋予情报机构的权力就会扩大，那么法律的原则性势必会减弱，反之亦然。在处理两者的关系上，美国的情报监督立法有着诸多值得借鉴之处。如《涉外情报监控法》中对于情报监控行为的适用条件、对象、时限、申请审批程序等与公民权利联系紧密的事项做出了强制规定，而对于监督权力、监督机构组成等灵活性较强的内容，则以授权性规定为主，如赋予涉外情报监控法院审理电子监控申请和签发在美国境内任何地方进行电子监控的命令的司法管辖权。

二是及时修订法律，保证时效性。随着近年来互联网的高速发展，网络已经成为公众生活的重要方式、聚集联络的重要空间、交流互动的重要平台。正如前文所述，美国颁布实施的《涉外情报监控法》中的许多条款已经不能适应现有环境的需要，对于网络隐私缺乏明确的界定。公民的网络使用痕迹是不是隐私？公民在网络群体中的言论能否被监视？这些内容能不能纳入到电子监控的范畴？这些都是情报监督机制所面临的现实问题，需要通过完善立法，引导和规范情报机构的情报活动，确保情报行为的正当性与合法性。

(二)强化法院审批是保障公民权利的最为有力防线

根据《涉外情报监控法》的规定，美国设立了涉外情报监控法院和复审法院，美国联邦最高法院首席大法官负责涉外情报监控法院和复审法院法官的选任工作；法官任期最长不得超过7年，期限届满后即使符合条件也不能再被任命；同时还规定“按照本法之规定发布的规则和程序审理电子监控申请和签发在美国境内任何地方进行电子监控的命令的司法管辖权”。美国实行三权分立制度，行政、立法和司法部门间相互制衡、相互监督、互不干涉。从这个角度来看，相较于行政监督、国会监督和情报机构内部监督，涉外情报监控法院监督是一道最为有力的防线。但在实践中却出现了申请否决稀缺化的现象，涉外情报监控法院没有能够发挥其应有的作用。究其原因：一方面，可以认为是涉外情报监控法院失职，对监控申请审查不力；另一方面，在国家利益至上这一大环境之下，任何制度在执行过程中都会做出让步，“棱镜门”事件曝光后美国政界的集体默许、开脱正好佐证了这一点。要想切实发挥法院的第三方监督作用，就必须做好以下几方面工作：首先，要细化审批程序，建立责任倒查制度，对于情报监控违规授权行为进行追究，提升承审法官的责任比重；其次，要严格遵循“最低限度原则”，强制设置申请审批否决(重审)率，杜绝情报监控申请否决稀缺化现象的出现；最后，要处理好保密与公开的关系，适时披露、公布失效信息，避免法院审批过程的“神秘化”，保障公众的知情权和监督权。

(三)国家利益既是情报监督的驱动力，也是一道不可逾越的障碍

纵观美国情报监督的历史，国家安全环境始终是情报监督机制能否完全发挥作用的决定性因素。安全形势恶化以及情报失误情况一旦出现，情报机构就会获得发展，情报监督也会放松。美国的情报机构与情报监督的关系，围绕着国家安全形势的好坏，往往是此消彼长，呈现出不断完善的螺旋式发展[8]。美国虽然击毙了基地组织领导人本·拉登，反恐也进入了“后本·拉登”时代，但是美国所面临的恐怖主义威胁依然存在。与此同时，美国充当世界霸主的企图依然没有改变，这是美国国家利益的终极体现。在此形势下，情报监督机制不可能得到有效运行，反而为非法行为披上合法的外衣。因此，美国对德国、英国、中国等国家进行窃听也就不足为奇，美国公民权利也需要为美国国家利益的实现做出一定牺牲。所以说，国家利益既是情报监督的驱动力，也是一道不可逾越的障碍。化解这一根本性矛盾，在国家战略制定上，要摒弃霸权主义、强权政治，充分尊重他国的国家利益和国家主权，坚持和平发展、共同发展，创造宽松的发展环境，不干预他国内政和地区民族矛盾，从而减少国家对立面。此外，在具体操作层面上，要找准公民权利保护与情报工作的平衡点，避免权力滥用，使情报活动远离政治，保证情报活动的客观性。

四、结束语

尽管和平发展已成为国家关系的主体，但是当今世界仍然动荡不安，恐怖主义仍是人类社会的一大威胁。情报是预防恐怖主义、维护国土安全最为有效的手段，但这不能成为践踏人权、损害国际关系的借口，一切情报活动都必须纳入法治轨道在法律框架内进行，相应的监督机制亦是确保情报活动合法性与正当性的必要手段。

[1] 汪明敏，谢海星，蒋旭光.美国情报监督机制研究[M].北京：光明日报出版社，2013：10，114.

[2] 刘涛.美国涉外情报监控与通信截取法律制度[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014：7，26.

[3] 刘磊.美国国会情报监督立法沿革初探[J].甘肃政法学院学报，2013(6)：97-103.

[4] 孙宝云，漆大鹏.论美国对外国情报的监视：立法、运行及问题——兼议“棱镜门”事件引发的危机[J].保密科学技术，2012(7)：25-32.

[5] Todd Lindeman. The foreign intelligence surveillance court[N].The Washington Post，2013-06-07.

[6] H.R.6304(110th)： FISA Amendments Act of 2008，110th Congress[R].The DNI Office，2008.

[7] 新华社.美国近年本土恐怖袭击盘点[EB/OL].(2013-04-16)[2016-04-25].http：//news.xinhuanet.com/mil/2013-04-16/c-124585398.hhtm.

[8] 汤镕昊.从“棱镜门”事件看美国的情报监督机制[J].情报杂志，2013，32(9)：6-10.

(责任编辑 刘彦超)

Comments on American Oversight Mechanism of Foreign-related Intelligence Supervision

WANG Junqing, QU Jian

(Department of Border-control and Immigration, The Armed Police Academy, Langfang, Hebei Province 065000, China)

The American oversight mechanism of foreign-related intelligence supervision consists of four parts: the administrative oversight, the congress oversight, the court oversight, and the internal oversight. These oversight organizations play an important role in guiding and restricting intelligence supervision. However, some problems are exposed in Snowden Event. After analyzing the oversight mechanism’s superiorities and deficiencies, this paper concludes that legal regulations are the bedrock of oversight mechanism, that intensifying judicial authority’s approval can best protect the rights of citizens, that national interest is not only the driving force of intelligence supervision, but also an insurmountable barrier.

American; foreign-related intelligence; supervision operation; oversight

2016-06-25

王君清(1981— )，女，甘肃玉门人，讲师； 屈健(1977— )，女，河北廊坊人，教授。

E141.6

A

1008-2077(2017)05-0083-06