智慧城市环境下应急文化建设研究

夏一雪，李昊青，郭其云

(武警学院 a.科研部； b.训练部，河北 廊坊 065000)



智慧城市环境下应急文化建设研究

夏一雪a，李昊青b，郭其云a

(武警学院 a.科研部； b.训练部，河北 廊坊 065000)

突发事件应急管理中暴露出的应急准备不足、防控意识薄弱、协同配合度低、恐慌心理蔓延等问题均与应急文化服务严重缺失相关，亟须运用智慧城市信息技术优势，丰富应急文化服务供给，系统性、整体性推进应急文化建设，增强应急管理的文化自觉并弥补应急管理的文化短板。

智慧城市；应急文化；建设

一、引言

应急文化是政府、社会组织、公众等应急管理主体在突发事件应急管理中，在物质、精神、制度等维度体现出的思维特征和行为方式。近年来，突发事件应急管理中暴露出的应急准备不足、防控意识薄弱、恐慌心理蔓延、政府与社会协同效率低等问题均与应急文化缺失相关，即应急文化缺失影响应急系统的功能和应急响应的有效性，由此导致的系统脆弱性成为突发事件发生及后果放大的重要原因[1]。因此，在社会系统脆弱性和风险复杂性逐渐加大的背景下，加强应急文化建设是提高政府应急管理质效和社会应急能力的核心问题，也是应急管理亟须解决的发展瓶颈之一。

目前，国内已有研究为应急文化的建设发展提供了理论基础和可行思路，主要是从文化层次或结构的视角建构分析框架，并对政府、社区、公民等应急管理主体提出对策建议，但多局限于理论分析，提出的对策建议呈现静态化、单向化、宏观性特征，缺少基于多样应急文化需求的针对性研究。因此，如何适应信息时代的社会语境，探索提供动态化、交互式、精确化应急文化服务的方式途径，是时代所需，也是该领域未来研究的重点。

二、应急文化建设实践及存在的问题

(一)应急文化建设实践

当前我国各地针对增强公共安全意识、提高防灾减灾能力，在应急文化建设方面不断创新思路和形式。如青岛市在应急文化建设方面做出了许多有意义的尝试，包括制作国内首部应急题材电视剧《青年旅舍》，围绕家庭应急、校园安全、野外生存、地震、火场逃生、食物中毒、防骗等主题，穿插进近百个应急知识点，以简明易懂的形式传播应急文化。自2015年起，该市连续举办应急安全文化节，通过关注“学会应急”微信公众号进行应急安全知识在线答题，应急文化“移动体验馆”进校园，下载“爱青岛”手机客户端观看应急题材电视剧，制作应急“微电影”等多样化、创新性的方式、途径，实现应急文化的体验式教育。但整体而言我国应急文化建设仍多局限于设置应急培训课程、发放宣传材料、进行应急演练等形式，在如何实现“互联网+应急文化”，利用网络媒体、移动媒体等新媒介，开展交互式、精确化、自主化应急文化建设等方面有待进一步提升。

(二)应急文化建设存在的问题

我国应急文化既有人本、科学、理性等积极因素，又存在着主体间协作不足、多元风险统筹防控意识不强、应对多治理少等消极因素。这些现实不足影响应急系统的功能和应急响应的有效性，是进一步提高应急管理质效亟须解决的重点问题。

1.从应急管理主体维度分析

建国以来，万众一心、同舟共济的应急精神文化具有强大动员能力，凝聚多元主体参与应急响应，彰显了中国式救灾的制度优势。但是，计划经济体制及政府职能的全能定位使社会应急力量发展滞后。改革开放后，这一滞后状况逐步改善，但社会应急公共文化服务仍然不足，多元主体间协同配合的制度建设不够完善，主体间系统性的利益协调机制仍未健全。由此导致社会组织及公众的应急意识和能力仍然处于较低的发展阶段，表现为依赖政府、自主性弱等行为文化特征，以及防控意识薄弱、恐慌心理蔓延等精神文化特征。

2.从突发事件类型维度分析

当前，应急文化建设以防灾减灾教育为主要内容，主要针对地震、火灾等灾害事故开展宣传教育和培训演练。针对环境污染、暴力恐怖袭击、拥挤踩踏以及其他非常规突发事件，仍需加强风险预警意识，仍需着力培育科学避险、理性应急的文化生态。此外，当前应急管理在风险防控中仍然局限于单一灾种，面对传统与非传统安全因素复杂交织、复合型非常规突发事件多发频发的现实形势，缺少全面综合的前馈、预控和治理意识。

3.从应急管理周期维度分析

我国应急文化以积极预防理念为主要特征：“以防为主，防抗救相结合”[2]，“预防为主、预防与应急相结合”[3]，“预防为主，综合减灾”[4]。“预防为主”是贯穿始终的重要原则，以及大灾之后对地质、疫病、环境等次生灾害防范的重视，均体现了对应急管理周期完整性的重视。但是，在管理实践中仍然存在着重处置轻预防、应对多治理少等理念偏差。在城市规划、建筑设计、工程施工、技术应用、重大活动组织等经济建设、资源开发和社会活动的诸多领域，仍然未能将防灾减灾、安全优先作为先导理念予以贯彻执行。同时，应急管理周期通常止于调查问责，评估改进阶段中的处置效能评估、预防措施改进等未能得到足够重视，上一个应急管理周期积聚的“正能量”未能有效传递到下一个周期，应急管理的持续性、发展性以及战略前瞻性有待增强。

总而言之，我国当前应急管理重视以科技、管理等手段增强灾害抵御能力和社会系统恢复力，对全社会总体性的危机意识和应急素质有所忽视。尽管以“一案三制”为核心的应急管理体系日臻完善，但是应急文化仍然处于缓慢的自在发展状态，缺少一种强烈的文化自觉和自省，并对应急管理产生潜在而重要的消极影响。因此，需改变这种自在发展状态，强化应急管理的文化自觉和自省，弘扬自强不息、和衷共济的民族精神，克服趋吉避凶、临渴掘井的消极倾向，培育科学避险、理性应急的公民素质和社会文明。这是应急管理发展的现实需求，也是当前应急文化建设的实践方向。

三、智慧城市环境下应急文化建设原则和对策

21世纪以来，“智慧”发展理念逐渐引起理论界关注，以2009年IBM提出“智慧城市”概念为标志，欧盟、美国、韩国、日本等均将信息、智能技术融入未来城市发展，着力建造各具特色的智慧城市。与此同时，我国于2012年开展智慧城市建设试点，历经实践探索期和政府指导期，目前已进入顶层统筹期，“智慧”发展成果包括促进产业转型、完善公共管理、优化公共服务等[5]。可以说，以全面感知、互联互通、深度智能为特征的智慧城市建设为城市健康、可持续发展提供了实现途径。在城市公共安全领域，智慧城市运用物联网、云计算、大数据、智能传感、卫星定位等信息和智能技术进行城市脆弱性分析和风险评估，综合提升城市风险预控和弹性恢复能力，同时也为应急文化建设提供了动态化、交互式、精确化的建设理念和相应的技术平台。

(一)智慧城市环境下应急文化建设原则

智慧城市的精神内核是以人为本，提供智能服务，将融合、协同、可持续作为发展理念，在公共安全治理中重视加强文化认同、促进主体间利益协调和构建安全共同体。因此，智慧城市环境下应急文化建设需将以人为本、需求导向的公共安全服务作为核心内容，推动多元安全风险实现前馈预控和过程治理、多元参与主体实现利益协调和实时互动。具体而言，以应急文化结构的系统性和应急管理要素的整体性为总体原则，以融合、协同、可持续作为基本原则。

融合，即实现应急管理的多元共治和风险综合治理，并面向未来复杂风险社会；协同，即以责任、协作、公益、效率为价值理念，实现应急管理过程中多元互联和动态适应；可持续，即以安全发展、可持续发展为本质，实现应急管理的前馈预控和自主抗逆。由此，智慧城市环境下应急文化建设对策的提出，以系统性和整体性作为总体框架，遵循融合、协同、可持续的基本原则，适应提供动态化、交互式、精确化应急文化服务的需求，为提升智慧城市公共安全治理水平发挥导向、规范、整合、凝聚等文化支撑功能。

(二)智慧城市环境下应急文化建设对策

1.系统性推进应急文化建设

应急文化是精神、制度、行为和物态文化构成的立体系统[6]，因此，应以精神文化为核心、制度文化为基础、行为文化为支撑、物态文化为保障，系统性、一体化推进应急文化建设。

精神文化建设的重点是通过公共安全教育、应急公共文化服务来培育强化主动预防、理性冷静的危机意识和公益志愿精神，提升个体及组织的抗逆力、凝聚力，树立起责任、协作等应急管理的核心价值理念，发挥其导向、整合等功能。制度文化建设的重点是在法律制定、预案编制以及法规预案的落实执行中贯穿契约意识和信守理念，确保多元主体权责明晰、行为有据，打牢应急管理的制度基础。行为文化建设的重点是在应急管理的预防、预警、处置、恢复等各阶段，以效率、秩序的理念原则来规范组织和个体行为，对应急管理的高效、有序运行起支撑作用。物态文化建设的重点是以科学性和灾难状态下可持续性的理念原则，指导抗灾避难设施的规划设计、物资装备的配备布局以及应急信息系统的架构。其中，借助智慧城市建设过程中资源重组的契机，实现城市公共安全资源的互联共享，强化风险的综合监测和智能感知能力，进行前馈预控，这是运用智慧治理理念进行应急管理的核心内容，也是应急文化建设的主要目的。

2.整体性推进应急文化建设

应急文化是应急管理思维特征和行为方式的总和，体现在主体、客体和过程等应急管理要素中，因此需从应急管理主体、突发事件类型、应急管理周期三个维度，整体推进应急文化建设。

(1)重视应急管理要素的整合性

在应急文化建设中重视主体、客体和过程等要素的全面整合，即全参与整合、全风险整合和全过程整合。具体而言：一是促进政府、军队、社会、市场等多领域、多主体协作的全参与整合。强化社会、市场等参与应急管理的自主意愿和责任观念，推动形成理念认同基础上多元协作的应急管理体系和结构要素有机整合的应急管理系统。二是促进全面风险评估和综合应急管理的全风险整合。重视不同灾害事故的衍生性、叠加性导致的连锁效应和爆炸效应，贯彻多元安全风险全面统筹的理念原则，进行全面综合的风险评估并制定相应的应急管理规划，促进风险治理的综合性。三是促进应急管理各阶段衔接融合的全过程整合。我国应急文化始终推崇积极预防、过程完整性的理念，但仍然存在管理环节缺失、过程衔接不畅等实际问题。因此，应强化对预防、预警、恢复、改进等阶段重要性的认识，促进常态与非常态快速转换和各阶段顺畅衔接。

(2)重视应急管理要素的差异性

在应急文化建设中重视主体、客体和过程等要素在文化需求上的差异性，推行有针对性、重点突出的建设策略。具体而言，综合运用物联网、云计算、大数据、智能传感、卫星定位等信息与智能技术，借助自媒体、机构媒体、平台媒体等网络媒介对社会公众的公共安全需求进行追踪、分析和预测，进而针对多元利益相关者和媒介载体、不同突发事件类型和应急管理阶段，对政府、市场、志愿等多种供给模式进行综合引导和区别应用，确立动态化、交互式、精确化的应急文化服务供给对策，为应急管理部门做出智能响应提供科学依据。

①明确不同参与主体应急文化建设重点。遵循主体利益的协调性原则，构建多元主体的文化协调机制，促进多元主体形成应急文化共识。主要是针对不同利益相关者，确立利益协调策略[7]。党委、政府等是应急管理的核心利益相关者，将多元主体纳入诉求一致、协同合作的应急管理体系中，是其主要关注点。因此，应重点建立和完善利益表达机制和利益协调机制，可充分发挥微博、微信等政务微媒体的沟通交流作用，消除社会阻力，稳定社会秩序，促进应急状态下社会共识和社会支持。政府职能部门、军队等是应急管理的强势利益相关者，实行科学的应急管理是其主要关注点。因此，应重点强化统一指挥和分工协作的理念，细化应急管理职责权限和指挥调度程序，促进应急状态下的高效和有序。企业等营利组织是应急管理的关键利益相关者，如何提升其参与应急管理的意愿水平是主要关注点。因此，应通过厘清权利义务、健全激励及补偿机制等方式促进利益协调并强化其社会责任意识。公益组织、公民等是应急管理的从属利益相关者，增强其参与应急管理的自主性和规范性是主要关注点。因此，应搭建面向全社会的应急管理互动平台，借助智能移动终端等，使公众便捷接入平台。一方面，公众可参与城市应急管理过程，发挥与政府、军队、市场间互补的应急潜力和特色，在提高其应急管理影响能力的同时，凸显智慧治理的自主性和创新性；另一方面，通过互动平台的资源共享和信息推送服务，使公众随时随地了解周边环境的安全状态，及时感知和发现身边危险，做好安全预防工作，以最快速最有效的方式应对突发事件。

②明确不同突发事件应急文化建设重点。遵循突发事件文化需求的差异性原则，明确不同类型突发事件应急文化建设的重点问题。不同类型突发事件应急管理的文化需求存在差异性，依照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的顺序，其文化需求分别是灾害防御意识的普遍提升、安全操作规范的严格遵守、卫生防护知识的有效掌握、利益冲突的化解及价值取向的正向指引。相应的，其重点问题分别是普及灾害知识和提高应急避险能力、规范管理制度和加强操作程序监管、增强科学防护和报告隔离意识、协调利益诉求和掌握价值理念引领的主动权。

③明确不同阶段应急文化建设重点。遵循管理周期的完整性原则，依据应急管理不同阶段的文化需求，开展针对性、阶段性的建设工作。预防准备阶段的文化需求主要是应急意识和能力的增强，因此应重点加强公共安全教育，指导社区、家庭等进行防灾备灾预案规划和演练等。监测预警阶段的文化需求主要是预警信息的及时传达和科学避险途径的获取，因此应重点提供细致全面的应急防护指导，指导社会公众正确防范和理性应急。处置救援阶段的文化需求主要是构建应急状态下文化协调机制和提供针对性应急公共文化服务，因此应重点培育应急社会动员文化并预控社会舆情危机，凝聚应急文化共识，并针对不同地域、民族以及弱势群体等提供动态化、交互式、精确化应急公共文化服务。恢复重建阶段的文化需求主要是创伤心理恢复和精神信念重建，因此应重点开展长期、持续性的心理危机干预工作，引导基层社区组织、公益志愿组织等提供扎实深入的心理援助和辅导。评估改进阶段的文化需求主要是组织、个体等问题意识和改进意愿的增强，因此应重点开展各阶段管理效能评估、社会公众满意度评估和社会公众风险认知及应急能力评估等，公开事件原因、演化特征、调查处理结果等信息，进行实事求是的经验总结并完善治理措施，为下一应急管理周期做好充分准备。

四、结语

首先，系统性、整体性的建设策略，可为应急文化建设提供理论指导。理论界已有研究主要从文化构成元素、应急管理主体等角度分类提出对策建议，在总体性的建设原则和策略等方面仍需进一步明确和完善。重视应急文化的系统性，重视应急管理要素的整合性和差异性，这些理论总结将对当前应急文化建设具有指导意义。

其次，建设应急文化，有助于提升智慧城市公共安全治理水平和服务效能。适应智慧城市提供动态化、交互式、精确化智能服务的需求，差异化的服务供给对策有助于应急管理部门推送多样化、个性化、实时性的应急文化服务，提供应急防护指导，预控社会舆情危机，提升社会风险意识和国民安全素质，对保障城市安全和维护社会稳定具有现实意义。

最后，建设应急文化可为应急管理深入发展提供文化助力。建设应急文化是提高政府应急管理质效和社会应急能力的有效途径，有助于强化应急管理的文化自觉，并通过文化自省推动应急管理深入发展，包括为政府优化应急管理政策产出提供文化视野，为社区、学校或高风险企业等基层组织提高公众参与度和形成良好应急管理生态提供理论指导等，从而弥补应急管理的文化短板。

[1] 陶鹏，童星.灾害社会脆弱性的文化维度探析[J].学术论坛，2012，35(12)：56-61.

[2] 中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)[Z].1998.

[3] 中华人民共和国突发事件应对法[Z].2007.

[4] 国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)[Z].2011.

[5] 辜胜阻，杨建武，刘江日.当前我国智慧城市建设中的问题与对策[J].中国软科学，2013(1)：6-12.

[6] 李昊青，刘国熠.关于我国应急文化建设的理性思考[J].中国公共安全(学术版)，2013,40(2)：34-39.

[7] 郭其云，董希琳，岳清春，等.基于利益相关者分析模型的危机管理研究[J].消防科学与技术，2014，33(4)：438-440.

(责任编辑 刘彦超)

Research on Strategies to Develop Emergency Culture of Smart Cities

XIA Yixuea， LI Haoqingb， GUO Qiyuna

(a. Department of Scientific Research； b. Staff Office， The Armed Police Academy， Langfang， Hebei Province 065000， China)

The problems exposed in emergency management, such as insufficient emergency preparation, weak precautionary consciousness, inefficient cooperation and spread of panic emotion in emergency management are closely related to the lack of emergency culture. It is imperative to take the advantages of the information technology of the smart city to enrich the supply of emergency culture in order to develop emergency culture systematically and holistically, strengthen cultural consciousness of emergency management and make up for the cultural weakness of emergency management.

smart city; emergency culture; development

2016-12-26

河北省社科基金项目“消防部队在突发灾害事故中应急救援宣传保障机制研究”(HB16XW022)阶段性成果

夏一雪(1983— )，女，山东莒县人，讲师； 李昊青(1983— )，男，吉林九台人，馆员； 郭其云(1964— )，男，湖南醴陵人，教授。

C931.2

A

1008-2077(2017)05-0078-05