公益诉讼中适格原告主体资格探析

肖 茹

（100191 北京航空航天大学 北京）

公益诉讼中适格原告主体资格探析

肖 茹

（100191 北京航空航天大学 北京）

近年来公益诉讼案件数量递增较快，自从2012年开始，《民事诉讼法》增加了有关公益诉讼方面的相关规定。我国公益诉讼从制度和实践层面都取得了明显进步。从案件数量、涵盖领域、诉讼主体等方面都大大改善。除了环境公益诉讼之外，还涉及到消费者保护、野生动物保护、国土、证券市场等。诉讼主体也从消费者协会、环保组织发展到检察机关等。但是此规定仍然存在制度缺陷，特别是对于公益诉讼原告主体资格的规定标准过于模糊。对此，应将公益诉讼原告主体进一步明确，肯定检察机关以及政府发起设立的环保组织的主体地位，同时将公益诉讼原告主体扩大至社会群众自治组织，以达到顺利推进公益诉讼的目的。

公益诉讼；原告主体资格；制度完善

一、公益诉讼中原告主体资格存在的缺陷

（一）法律规定的有关机关不明确

公益诉讼规定的原告范围经历了从“有关机关、社会团体①”到“法律规定的机关和社会团体”，之后再到“法律规定的机关和有关组织”的转变②，虽然从三次变动中能看出立法者对于立法中公益诉讼主体谨慎的修改态度，但是并没有从实际上解决何为“法律规定的有关机关”之具体含义。许多学者主张“法律规定的有关机关”理应包含环保行政机关与检察机关，单单对于这一原则性的规定而言，对象指向的不明确性都无疑不给实践操作上带来很多似是而非的麻烦。

不仅是《民事诉讼法》中对于原告主体的规定，许多单行法中对于公益诉讼原告主体的规定也是模棱两可。《中华人民共和国水法》规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职权分工，负责有关的水资源管理工作。我国《海洋环境保护法》规定国务院环境保护行政主管部门负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；其他行使国家海事海洋环境监督管理权的部门分区域行使海洋环境保护和监督职权。此种规定对于水受到污染的行为虽进行了规定，但是真正适用于公益诉讼的实践时也难免会首先对于“法律规定机关”进行推定，而后考虑其是否适格的问题，如此行使诉讼权利无疑是将公益诉讼推向摸着石头过河的窘迫局面。

（二）法律规定的有关组织无针对性

根据民政部2017年第一季度的统计，目前在民政部门登记的社会组织是71万个，其中社会团体33.9万个，民办非企业36.6个，基金会5703个；自治组织66.3万个，其中村委会55.9万个，居委会10.4万个。③首先，须针对公益诉讼领域的不同而规定不同的组织具有原告资格，在实际的公益诉讼中，与有关组织的设立要与业务范围联系起来，即有权提起某个领域的公益诉讼的组织应当是在该领域从事公益活动；再者，应当对有权提起公益诉讼的组织设定相应的条件。

对于以上的两个问题，我觉得可以通过以下的方案来解决。一是，规定由民政部门或其他有关部门事先予以认定的程序，也就是说可以提起公益诉讼的组织的资质审核应该由法律法规规定的机关审核认定，并且在一定时间内有效，过期的情况下要去办理延长手续，在有效期间内可以就业务范围进行公益诉讼，对公共利益进行保护。在这种情况下，法院在审理公益诉讼时无需再对原告主体资格进行审查。二是，在法律上对提起公益诉讼的社会组织的条件做出一般性的规定。也就是与第一个方案不同的是，不需要对组织机构进行预先认定程序。而是由法院审理案件时候对其原告资格进行认定。从操作的便捷度上来看，这种方法并不是特别的便捷。但是从认定来看，更大程度上赋予了法官的自由裁量权。

二、对于公益诉讼中原告主体资格的完善

（一）检察院应当具备原告主体资格

检察机关具有的法律监督权是国家的重要权力形式之一，对其作为原告提起公益诉讼提供了前提。④2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，标志着检察机关在全国13个省提起公益诉讼试点工作的正式启动。中央另于2015年5月通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起环境民事公益诉讼提起的方式包括支持起诉、督促起诉、直接起诉、刑事附带民事诉讼等。2015年12月的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中第一条：“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”第十三条：“人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序：（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第十四条：“经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼。”

检察机关是国家的法律监督机关，在公益诉讼中充当行政机关与组织履行公益诉讼职责的监督者，强调检察机关提起公益诉讼的重要性，不仅在于其主体的社会公益性，更重要的在于它所针对事项本身的公共性，涉及的是公众的环境利益。

（二）个别社会性群众自治组织应当具备原告主体资格

1.应将基层群众自治组织列为公益诉讼原告主体

根据我国现行宪法和有关法律的规定，在城市和农村按居民居住地区设立居民群众自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，即城市居民委员会和农村村民委员会。民政部《2015年社会服务发展统计公报》显示，全国基层群众自治组织共计68.1万个，各类社区服务机构共计25.2万个，社区服务机构覆盖率36.9%。⑤

基层群众组织在生活中负责最基本的公共服务，虽然基层群众自治组织的经费需要依靠其同级或者上级政府拨付，但是在涉及居民以及村民切身利益时，经费的筹集并不是提起公益诉讼的绊脚石。现实中许多以基层群众组织为原告提起的案例都成功立案并受理，而公益诉讼的原告主体本身即具有特殊性，公益诉讼的原告主体资格不同于普通诉讼中的原告主体资格，该主体的适格不以与案件产生直接影响或不利后果为判定依据，这一规定在理论层面就放宽了原告的范围。“直接利害关系”原则在公益诉讼领域中的规定属于举重以明轻，无直接利害关系的主体都能对侵害公益的事件提起诉讼，何况基层群众组织此类与案件事实存在牵连的主体。

2.应将物业委员会以及业主委员会列为公益诉讼原告主体

业主委员会，是指由业主选举产生，代表业主利益的组织，是业主行使共同管理权的一种特殊形式。⑥对于业主委员会性质的认定一直都存在争议，然而成都市房产管理局颁布的《业主委员会工作规则》⑦以及上海市房屋土地资源管理局颁布的《业主大会议事规则》⑧都规定了业主委员会有权“对违反管理规约的行为进行处理”。除此之外，《最高人民法院关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函》明确指出业主委员会符合"其他组织"条件，可以以自己的名义提起诉讼；《最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》指出业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担，业主委员会与他人发生民事争议的，可以作为被告参加诉讼。根据这两个司法解释，业主委员会在法律上一般被看作“其他组织”，具有民事诉讼主体资格。

与此相同的物业委员会也是是经物业产权人大会选举产生，由产权人和使用人代表组成，代表和维护房地产产权人、使用人合法权益的房屋管理自治组织。其职责之一是认真宣传国家卫生工作的法律、法规和政策，向人民政府及时反映居住区的卫生情况，协助政府和卫生监督部门搞好公共卫生工作。在物业委员会面临环境公益遭受损害的情况下，也应该发挥其监管职责，必要时向法院提起公益诉讼。

三、结语

综上所述，我国公益诉讼，在起诉模式上应采取检察机关前置审查主义，并辅之以个人民事公益诉讼的形式，以此来推进对社会公共利益的维护与弘扬社会诉讼制度。公益诉讼与每个公民的日常生活息息相关，近年来我国对于公益诉讼在民事诉讼中一系列的改革，也足以见得国家在法律层面对于此问题的重视。然而时局的发展千变万化，在适应我国经济政治高速发展的今天，我们依然不能放松对于环境问题的警惕，特别是在针对公益诉讼的相关领域，应不断反思法律制度的合理性，不断完善其规定与社会现状的适应性。

注释：

①《中华人民共和国民事诉讼法修正案》(草案),(2011年10月29日)第8条.

②陈丽平.明确提起公益诉讼的主体资格[J].法制日报,2012年4月24日.

③数据来源于民政部网站,网址http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201705/20170500004317.shtml，访问日期,2017年6月14日.

④蔡守秋.检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则构建——基于公益诉讼改革试点方案的思考[J].中国地质大学学报（社会科学版）,2016年5月,第16卷(第3期).

⑤我国基层群众自治组织数量达68.1万个,2017年06月10日17：41：35来源：新华网,www.mca.gov.cn.

⑥住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条：业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成。业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵守国家有关法律、法规；（三）遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务；（四）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；（五）具有一定的组织能力；（六）具备必要的工作时间.

⑦成都市房产管理局颁布的《业主委员会工作规则》(示范文本)【成房发[2007]87号】.

⑧上海市房屋土地资源管理局颁布的《业主大会议事规则》(示范文本)【沪房地资物[2008]389号】.

[1]杨海霞.我国环境公益诉讼的现时困境及其突破思路[J].东行政学院学报,2016年4月，第28卷（第2期）.

[2]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013年,第7卷(第2期).

[3]肖建国.环境公益诉讼基本问题研究[J].国家社会科学基金项目《案外人权利救济的民事诉讼制度研究》（批准号13BFX077）的阶段性成果.

[4]蔡守秋.检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则构建——基于公益诉讼改革试点方案的思考[J].中国地质大学学报（社会科学版）,2016年5月,第16卷(第3期).

[5]宋瑞红.浅析美国的环境公益诉讼制度及对我国环境诉讼的启示[J].质量套索,2016年2月,总第136期.

[6]高翠翠.我国环境公益诉讼原告主体资格探究[J].法制博览,2016年4月（中）.

[7]张力增.环境公益诉讼原告制度的困境及突破[J].天津法学,2016年第1期（总第125期）.

[8]关于将消费者权益保护法——公益诉讼主体扩大到社会组织的提案_[J].全国政协十二届四次会议提案第2806号,特别关注专题.

[9]齐树洁.我国公益诉讼主体之界定——兼论公益诉讼当事人适格之扩张[J].河南财经政法大学学报,2013年第1期（总第135期）.

[10]郭雪慧.论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调——民事诉讼法第55条的思考[J].政治与法律,2015年第1期实务研究.

[11]2016年度中国十大公益诉讼“出炉”.新华网,2017年4月6日.

[12]张珉.完善环境公益诉讼制度的思考[J].安庆师范学院学报(社会科学版),2013年第6期.