党的十八大以来网络媒体监管思路与体系的变化

□文│贾金玺

党的十八大以来，党和政府对于互联网的媒体属性有了更为深刻的认识，随之在网络媒体管理的顶层设计上做出了重大改革，在管理方法体系上也做了适时的调整和完善，有效地保障和促进了网络媒体的平稳快速发展。总结党的十八大以来的这些变化，有助于我们更好地认识、管理和利用网络媒体。

一、网络媒体监管理念的变化

在中国网络媒体从无到有、从小到大、从弱到强的变化过程中，党和政府对互联网的认识也经历了由浅到深、从片面到系统的发展过程。监管理念也随着认识的加深而不断地进行调整完善。

2012年11月，胡锦涛在党的十八大报告中就明确指出： “加强和改进网络内容建设，唱响网上主旋律。加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行。”[1]相比较2002年党的十六大报告中的“互联网站”和2007年党的十七大报告中的“网络文化”表述，党的十八大报告中的“网络社会”提法充分反映出党中央对于互联网根本属性——社会化媒体的深刻而精准的认识。[2]随着这个认识的改变，党中央对于网络媒体的监管逐渐纳入到网络社会治理的大范畴中来。2016年10月9日，习近平总书记在中央政治局就实施网络强国战略进行的第三十六次集体学习上指出，“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”[3]这是将治理理念运用到网络社会治理的明确表述，也是对我党破除传统的政府监管思路、加强社会协同新思路的精辟概括。

事实上，党的十八大以来，网络媒体的监管思维重心也有了新的强化和延伸。

首先，强调顺应网络媒体发展规律，加强网上舆论阵地建设。2014年2月27日，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出：“做好网上舆论工作是一项长期任务，要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和践行社会主义核心价值观，把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。”[4]在2016年2月19日召开的党的新闻舆论工作座谈会上，习近平总书记再次指出，“管好用好互联网，是新形势下掌控新闻舆论阵地的关键。”[5]现如今，互联网已成为我国几亿民众获取信息的主要渠道，也是民声民意最为集中的载体，更是西方反华势力对我国进行意识形态斗争的主战场。在这个形势下，怎么强调网络舆论阵地引导和监管都不为过。

其次，强调网络社会治理，全面净化网络空间。习近平总书记曾多次指出，我国已是网络大国，要做网络强国，要加强网络社会治理，使网络空间全面明朗起来。他还强调：“要教育引导广大网民遵守互联网秩序，增强辨别是非、抵御网络谣言的能力，共同营造风清气正的网络环境。”[6]

再次，强调善用新媒体，争夺国际话语权。网络媒体在塑造国家形象、提升国家软实力方面有着极强的促进作用。习近平总书记多次指出，“发挥好新兴媒体作用，增强对外话语的创造力、感召力、公信力，讲好中国故事，传播好中国声音，阐释好中国特色”，[7]“主动借助新媒体传播优势，加强国际传播能力建设，增强国际话语权，集中讲好中国故事”。[8]

最后，强调互联网思维，推动传统媒体和新兴媒体融合发展，壮大主流思想舆论阵地。2014年8月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第四次会议上指出：“推动传统媒体和新兴媒体融合发展，要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律，强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展，坚持先进技术为支撑、内容建设为根本，推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合。”[9]推进传统媒体与新兴媒体的融合，顺应了当前互联网、尤其是移动互联网火爆发展的趋势，不但是一项引导媒体产业发展壮大的战略部署，更是一项构建舆论引导新格局、巩固壮大主流思想舆论阵地的战略部署。

网络媒体监管理念的系列变化，直接指导着网络媒体监管实践的适时调整与应变。

二、网络媒体管理体制的变革

网络媒体的飞速发展，各种新兴媒体技术的出现与应用，使得现行管理体制的弊端日益凸显，主要表现在多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等方面，且网络媒体管理和产业管理远跟不上形式发展变化。2013年11月，习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中，也以罕见的篇幅直面我国互联网管理中存在的上述问题。在此背景下，党中央锐意改革，加强顶层设计，对网络媒体的管理领导体制进行了大幅改革。

1.增设中央网络安全和信息化领导小组

该小组成立于2014年2月27日，由习近平总书记亲自任组长，成为中国互联网管理的最高领导机构，其核心职能和任务是：“发挥集中统一领导作用，统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题，制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，不断增强安全保障能力。”[10]

2.重组国家互联网信息办公室（国家网信办）

2014年8月，重组后的国家网信办被国务院授权全面负责互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。在此之前，国家网信办并无互联网内容的监督管理执法权。另值得注意的是，中央网络安全和信息化领导小组的办公室也设在国家网信办，这也更加凸显出国家网信办在具体监管网络媒体事务上扮演着更为重要的角色。

可以说，中央网络安全和信息化领导小组的成立和国家网信办的重组，从战略上解决了中国过去互联网管理体制存在的政出多门、职能交叉、权责不一、协调不畅等弊端，[11]也由此开启了一个对网络媒体进行统一规划和系统管理的新时代。

三、网络媒体管理手段的丰富多元

党的十八大以来，网络媒体监管部门善于调动社会多方力量，综合运用立法、行政、自律、国际合作等多种手段，强化监管的针对性和有效性。

1.不断完善网络法规政策体系

坚持依法治网是我党监管网络媒体的根本之道。2014年2月27日，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出：“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。”[12]随后几年中，有关网络媒体监管的法规政策体系建设，步入快车道，一大批关系国计民生的法规政策相继出台。

首先，加大既有法律法规的修订力度，在相关司法解释中增加与网络信息活动有密切关系的内容。例如，2013年1月，国务院新修订的《信息网络传播权保护条例》，对网络传播权利保护、权利限制以及网络服务提供者责任免除等作了详细规定；2015年8月29日，新修订的《中华人民共和国刑法修正案（九）》对非法入侵计算机系统、网络服务渎职、拒不履行信息网络安全管理义务等若干信息网络犯罪行为做出了更为明确的补充规定；2016年12月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》，进一步明确打击电信网络诈骗的法律标准，统一执法尺度等。通过这些既有法律法规内容的不断完善，弥补网络时代的法治监管需要。

其次，针对网络媒体管理的一些“真空”领域，加快制定并出台相关法律法规、政策意见，尤其是针对那些新兴网络媒体和移动互联网媒体。过去5年来，《中华人民共和国网络安全法》是人大常委会通过的与网络媒体相关的最重要的一部法律。该法于2016年11月通过，并于2017年6月1日起正式实施。该法对网络运行安全和网络信息安全领域的问题做出了明确规范，成为中国网络生态治理的基础性法律。此外，作为网络媒体监管的核心主导部门——国家网信办，也密集出台了一系列部门规章和规范性文件。2014年8月7日，为推动即时通信公众信息服务的健康发展，颁布《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》；2015年2月4日，为加强对互联网用户账号名称的管理，颁布了《互联网用户账号名称管理规定》；2016年6月25日，为规范互联网信息搜索服务，促进互联网信息搜索行业健康有序发展，颁布了《互联网信息搜索服务管理规定》；2016年6月28日，为加强对移动互联网应用程序（APP）信息服务的管理，颁布《移动互联网应用程序信息服务管理规定》；2016年11月4日，为加强对互联网直播服务的管理，颁布了《互联网直播服务管理规定》；2017年5月22日，为促进互联网新闻信息服务健康有序发展，提高互联网新闻信息服务许可管理规范化、科学化水平，颁布《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》。这些规定的出台，对于填补法规监管空白，完善行政管理法规依据具有重要意义。

最后，在国家战略、政策意见层面，出台了一系列有关网络媒体管理和发展的指导意见。2014年2月7日，习近平在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上提出建设网络强国的目标，且强调“建设网络强国的战略部署要与‘两个一百年’奋斗目标同步推进，向着网络基础设施基本普及、自主创新能力显著增强、信息经济全面发展、网络安全保障有力的目标不断前进。”[13]随后，党和政府相继公布了传统媒体和新兴媒体融合发展战略、“互联网+”行动计划、大数据战略等与网络媒体相关的战略规划和发展指导意见，共同搭建起一个全面管理和引导网络媒体发展的核心战略框架。

2.灵活运用多种行政手段

行政手段的最大优势在于可以依据当前发现的问题及时做出调整，避免消极影响的进一步扩大，且在手段方法上具有多样性。党的十八大以来，行政管理部门更加灵活运用多种手段和方法，加强对网络媒体的监管力度，且更注重正面支持和反面整治两方面的齐头并进。

一方面，加强国家重点新闻网站等主流媒体群体的扶持力度，鼓励他们提升内容水平和舆论引导能力，全面扩散主流舆论的影响力，使其在网络空间占据主导力量。2015年11月6日，国家网信办向央广网等首批符合资质的14家新闻网站共594名采编人员正式发放了网络记者证。[14]2016年5月，国家网信办批准人民网、新华网等6家中央重点新闻网站开设157个地方频道。[15]这两项举措的推出，不但是对以中央重点新闻网站为代表的网络媒体在服务党和国家工作大局、传播社会主义核心价值观、开展网上宣传、建设良好舆论环境方面发挥重要作用的肯定，而且对其未来应承担更多更大信息传播和舆论引导责任提出了更高的要求。

另一方面，加大对各种类型的网络不端行为的打击力度，营造更加清朗的网络环境。自2013年以来，我国政府每年都开展扫黄打非的“净网行动”；2014年以来还连续开展“护苗行动”，全面清理有害少年儿童身心健康的淫秽色情、暴力、恐怖、残酷、迷信等信息；开展“秋风行动”，对非法报刊、非法网络报刊、非法报刊机构和假记者等突出问题进行严厉打击。这一系列专项行动的实施，对于净化网络环境、净化媒体环境，发挥了重要的作用。例如，在过去一年的“净网2016”行动中，从2016年4月至11月底，全国各地共清理处置淫秽色情等网络有害信息327万余条，查处、关闭违法违规网站2500余家；共查办网络“扫黄打非”案件862起，全国“扫黄打非”办公室挂牌督办重点案件66起，有力打击了违法犯罪行为，切实净化了网络文化环境。[16]除了全国范围内的专项活动之外，各地方网络媒体行政部门还依据自身情况灵活开展各种整治活动，充分发挥其行政监管职能。尤值一提的是“约谈”工作机制的规范和运用。2015年4月28日，国家网信办发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》，对约谈的行政主体、行政相对人、实施条件、方式、程序等作了明确规定，使得约谈这一行政行为更加程序化、规范化。在该《规定》的指导下，各地方网信办灵活运用约谈手段及时对网络媒体乱象进行“拨乱反正”。例如：北京网信办在2017年7月针对自媒体平台八大乱象依法约谈搜狐、网易、凤凰、腾讯、百度、今日头条、一点资讯等网站的相关负责人，责令网站立即进行专项清理整治；郑州网信办在2017年6月22日针对“郑州365淘房”“云房内参”“中原楼市”三个公号发布虚假消息展开约谈调查；上海网信办在2017年3月7日约谈2345导航网站，责令其整改违规栏目，等等。可以说，针对不同的互联网乱象，灵活运用约谈方式进行监督管理，已成为各地方网信办依法行政的主要手段。

3.广泛寻求国际合作

不同于传统媒体具有天然的国家界限，网络媒体、网络生态天然具有国际性和跨域性，对其治理也应强调全球范围内的协同合作。党的十八大以来，我国政府积极行动，加强了互联网治理的国际合作，提升了参与全球互联网治理的能力与作用。

一方面，党和国家的领导人在多个对外场合表明网络治理的国际合作立场，呼吁国际各方能够在相互尊重的基础上加强互联网共享共治合作。2014年7月16日，习近平总书记在巴西国会做《弘扬传统友好共谱合作新篇》的演讲中强调，“国际社会要本着相互尊重和相互信任的原则，通过积极有效的国际合作，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系”。[17]这是我国领导人首次在国际场合提及网络治理的国际合作观点。2015年9月25日，习近平在美国会见第八届中美互联网论坛代表时讲话中再次提出，“中国倡导和平安全开放合作的网络空间”。

另一方面，我国党和政府也尤为重视搭建和提供互联网治理的国际合作平台。从2014年起，中国政府每年举办一届世界互联网大会，为世界各国搭建起一个全球互联网共享共治的平台，共同推动互联网健康发展。作为中国举办规格最高的国际互联网盛会，习近平总书记三次均发表了重要讲话，阐释网络治理国际合作的中国主张和立场。习近平在首届互联网大会中指出：“互联网发展对国家主权、安全、发展利益提出了新的挑战，迫切需要国际社会认真应对、谋求共治、实现共赢。”[18]在第二届世界互联网大会上，他又提出了全球互联网发展治理的“四项原则”“五点主张”，强调“推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系”。[19]在第三届世界互联网大会开幕式上，他通过视频讲话指出：“（各国）必须深化网络空间国际合作，携手构建网络空间命运共同体。”[20]中国政府这些互联网治理国际合作的主张和举措，得到了国际社会的积极响应，也为加强网络媒体监管的国际合作发挥了积极作用。

4.全面倡导自律与全社会监督

自律约束被认为是监管网络媒体的有效方式之一。相比他律，自律往往能更为直接、更有效率。党的十八大以来，党和政府在网络媒体的监管上更加注重自律的倡导与应用。

政府层面，提出有关自律的主张和要求。如，国家网信办在2016年8月17日召开专题座谈会，就网站履行网上信息管理主体责任提出了八项要求。八项要求的核心要义就在于通过完善新闻信息内容发布、跟帖评论管理、用户注册管理等一系列制度的建设，提升网络媒体自律水平。

行业组织和具体机构企业层面，通过行业公约、联合宣言、制度建设、技术建设等多种手段完善自律体系，确保行业或机构个体的行为能处在合规合法合情合理的范围内，不伤害社会利益。近年来，中国互联网协会、中国互联网信息中心、中国互联网发展基金会等行业组织，在优化行业自律环境、倡导网络文明、培养良好风尚方面都做出了重要贡献。以人民网、新华网等为代表的中央新闻网站群体，充分坚守主流媒体本分，在自我约束自我规制方面引领其他网络媒体。

网民层面，在积极倡导自我约束的同时，为网民提供举报互联网违法和不良信息的途径。网络媒体的治理需要发挥网民的积极作用。2014年5月起，中国互联网违法和不良信息举报中心划归国家网信办，其核心职能就在于搭建公众参与网络治理的平台，充分发挥社会公众的监督作用，维护互联网信息传播秩序。诸多网络媒体也建立起了各自的不良信息举报制度，接受广大网民的监督。

此外，各级政府或社会组织还开展了一系列的专题活动，倡导文明上网、理性表达等。如，2015年6月，国家网信办指导推出“网络中国节”主题活动，该活动以传统节日为主线，通过一系列具有亲和力的网络文化产品，吸引网友广泛参与，引导网民文明上网、理性表达。2016年5月，中国网公益中国频道、中国品牌频道联合公益中国爱心联盟等相关单位支持发起“全国文明上网行动计划”，倡议网信企业积极净化网络空间，倡导广大网民文明上网。这些活动都收到了不错的效果。

四、结语

清朗的网络空间，并非是一朝一夕就能建成的，需要党和政府以及社会各界的精诚合作与共同努力，才有望逐渐实现。党的十八大以来的理论认识和监管实践为今后的努力方向与工作方法提供了强大的支撑和指引。在即将召开的党的十九大上，我党势必会对网络媒体管制、网络空间治理提出一些新看法、给出一些新判断，而这些新看法和新判断也将成为今后工作的重要理论支撑。

注释：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：33

[2]贾金玺.党对互联网论述变迁的背后[J].网络传播，2014（6）

[3]习近平在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调 加快推进网络信息技术自主创新 朝着建设网络强国目标不懈努力[N].人民日报，2016-10-10

[4][12][13]习近平.把我国从网络大国建设成为网络强国[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538788.htm

[5][6]中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2016：422，429

[7]习近平:建设社会主义文化强国 着力提高国家文化软实力[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118788013.htm[8]习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调 坚持正确方向创新方法手段 提高新闻舆论传播力引导力[N].人民日报，2016-02-20

[9]习近平.推动媒体融合发展要遵循新闻传播规律[EB/OL].http://media.people.com.cn/n/2014/0818/c120837-25489622.html

[10]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：199

[11]熊光清.党的十八大以来党对网络社会治理的探索[J].理论与改革，2017（2）

[14]首批新闻网站记者证发放 网媒记者“持证上岗”[EB/OL].http://news.sina.com.cn/m/wl/2015-11-06/doc-ifxkniur2926514.shtml

[15]国家网信办批准157个中央新闻网站地方频道[EB/OL].http://www.cac.gov.cn/2016-05/06/c_1118819965.htm[16]“净网2016”专项行动取得明显成效[EB/OL].http://www.shdf.gov.cn/shdf/contents/767/310742.html

[17]马述强.习近平在巴西国会发表重要演讲[N].光明日报，2014-07-18

[18]习近平向首届世界互联网大会致贺词[N].光明日报，2014-11-20

[19]习近平.在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话[N].人民日报，2015-12-17

[20]习近平.在第三届世界互联网大会开幕式上的视频讲话[N].人民日报，2016-11-17

（作者单位：中国社会科学院新闻与传播研究所）