我国教育考试机构专业化建设的内容与途径

王志武

（湖北省教育考试院，湖北武汉 430077）

我国教育考试机构专业化建设的内容与途径

王志武

（湖北省教育考试院，湖北武汉 430077）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《国务院关于进一步深化考试招生制度改革的实施意见》都提出要建设专业化教育考试机构。为全面推进我国专业化教育考试机构建设，在明确专业化教育考试机构内涵的基础上，本研究试图厘清专业化教育考试机构建设的主要内容，进而提出专业化教育考试机构建设的具体途径。

教育考试；考试机构；专业化

长期以来，我国教育考试机构基本上附着在政府的行政体制之上，管理意识强而服务意识弱，主观意识强而法律意识弱，行政意识强而市场意识弱，这不利于教育考试机构科学合理地实现选拔功能，也不利于教育考试机构为国家的招生制度改革服务[1]。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进考试招生制度改革需要“专业机构组织实施”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也强调“加强考试管理，完善专业考试机构功能，提高服务能力和水平”。这是对教育战线各级招生考试机构的总体要求[2]。因此，开展专业化教育考试机构建设是贯彻落实党的十八届三中全会精神的需要，是实现由教育考试大国向教育考试强国转变的需要，也是教育考试主动适应创新型国家建设的需要。

1 教育考试机构专业化的基本内涵

专业化是一个社会学概念，既可以指一种既成的发展状态，更是指职业的发展过程，是某个特定职业群体在一定时期内，为了实现自身目标，不断提高素质和发展能力，逐渐符合专业标准、成为专门职业并获得相应的专业地位的动态发展过程。霍伊尔认为：“专业化是指一种职业经过一段时间后成功地满足某一专业性职业标准的过程。它涉及到两个一般是同时进行并可独立变化的过程，就是作为地位改善的专业化和作为职业发展、专业知识提高以及专业实践中技术改进的专业化。”[3]一般来讲，专业化有两层含义：一是指一个普通职业逐渐符合专业标准、成为专门职业并获得相应的专业地位的过程，侧重讲过程；二是指一个职业的专业性质和发展状态处于什么情况和水平，侧重讲性质[4]。

我国教育考试机构（亦称“招生考试机构”）是各级教育行政部门设置、负责招生和考试管理事务的专门机构，并依据我国行政层级划分为国家级、省级、市级和县级四个层级。依据职能，教育部考试中心可归属为决策型教育考试机构，其主要职责是考试项目的研发、引进与推广。省级考试机构具有决策型和执行型的双重职能，既能独立研发教育考试项目，也负责承办国家教育考试项目，但以承办国家教育考试项目为主。市、县教育考试机构主要为执行型教育考试机构，即负责承办、推广国家和省级教育考试机构主办和推广的考试项目[5]。

我国教育考试机构专业化的实质是我国政治经济社会教育发展至现阶段的教育考试机构的组织优化和组织创新。这个优化和创新的过程是对我国多年来教育考试管理运行机制的继承和发展，而不是摒弃并另起炉灶，也不能是对欧美国家教育考试机构的简单模仿[6]。结合我国教育考试工作实际和教育机构自身的职能，参照国际知名教育考试机构的发展规律，有学者认为我国教育考试机构专业化建设一般应具有七个要素：核心价值、功能定位、组织架构、标准建设、技术应用、人力资源和核心竞争力[7]。

国家教育咨询委员会认为，我国招生考试机构的专业化建设至少应注重以下几方面：一是树立教育考试评价服务理念；二是构建国家教育考试安全体系；三是提高考试评价技术；四是建立国家教育考试评价服务体系；五是建立考试评价质量控制标准体系，把质量控制分解到考试各个环节，以提升整体考试服务质量；六是加强考试评价专业化人才队伍建设[8]。

也有专家认为，开展教育考试机构专业化建设应以“四个中心”为建设目标：一是考试理论研究中心；二是考试技术研发中心；三是考试政策研究中心；四是考试评价服务中心，深入挖掘考试数据，研究数据所包含的信息，根据不同“顾客”群体的需要，提供个性化的评价信息，完善与高校、学生及政府、社会的沟通服务机制，为高考制度改革营造良好的外部环境[9]。

2 教育考试机构专业化的具体内容

教育考试机构专业化建设的具体内容包含以下四个方面。

2.1 价值的专业化

作为专业化的教育考试机构，必须首先拥有自身的价值观念。经过60多年的建设、探索、历练与积淀，特别是随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国教育考试主动服务教育综合改革和社会对人才甄别与遴选的需求，基本上形成了独具特色的专业价值与伦理范畴。一是顾客意识。教育考试是为用户提供人才甄别与人才遴选的社会服务活动，如为高校招生服务、为政府和社会用人单位提供学历认定或资格认定服务等等。服务顾客是教育考试的宗旨和价值。二是科学精神。人才甄别与遴选需要科学的理论、方法、技术和过程。无论是题库建设还是评价测量，都有其自身的科学原理与科学方法。科学理论与科学技术不仅是教育考试不断发展进步的动力，也是教育考试专业化的集中体现。三是公平原则。作为人才测评手段，教育考试以严肃的纪律和严明的秩序为后盾，坚持考试面前人人平等，对所有考生实行“一把尺子量到底”，确保考试机会平等、过程公平、结果公正，让每位考生的考试结果都真实准确，适得其所。四是高效管理。教育考试考生人数多，报考规模大。如我国高考，最多时一次考试的考生人数多达1 000多万。在有限时间内，教育考试机构要命题制卷、组织报名、安排考场、实施考试、评定成绩，既需要严密组织，也需要大量应用现代科技，如标准化考场、全国考务指挥平台，网上报名、网上评卷等，使得高效管理成为教育考试专业化的重要价值取向。上述四要素中，顾客意识是方向，科学精神是动力，公平原则是基础，高效管理是保障。四者相辅相成、相得益彰，共同构成了专业化的教育考试价值观。

2.2 职能的专业化

长期以来，教育考试机构一直肩负着双重职能，即教育考试的管理职能和业务职能，涉及考试方针与政策、考试组织与实施、招生与录取等。这一方面使政府职能“缺位”“越位”，另一方面造成教育考试机构管理意识强而服务意识弱、行政意识强而市场意识弱，不利于教育考试机构科学合理地实现服务职能[10]。

随着我国社会主义市场经济体制的建立，特别是政府由全能政府向有限政府、服务型政府的转变，政府应成为考试市场和考试质量的监管者，重点做好相应的立法工作，创造良好的考试社会环境；教育考试机构则按照国家法律法规，实施考试活动，实现教育考试的科学化和专业化[11]。

教育考试机构的核心职能包括：考试设计与命题、招考管理与实施、考试统计与评价[12]。考试设计与命题方面的主要职能是研究开发社会需要的考试与评价项目，制定考试的标准量尺，包括编写考试大纲、命题、审题、组配正式试卷和等值复本等，同时不断完善已有的考试项目。招考管理与实施方面的主要职能是制定招生与考试业务的规程和细则，负责运用新的理念和新的技术对招生考试过程中各项工作进行组织管理，不断提高招生考试业务的现代化管理水平。考试统计与评价方面的主要职能是对考试结果进行数据统计与分析，制作针对不同用户的考试结果统计分析报告，对考试质量进行评价，同时开发相关的软件系统，提升数据分析能力。目前，由考试跃升至评价成为发达国家教育考试改革的共同趋势，教育考试机构的专业化程度愈来愈高。只有发展专业化、职业化的考试与评价服务机构，才能确保考试的运行完全按照专业化的标准、程序和要求来进行[13]。

为了适应市场经济的需要，教育考试机构还应该设置专门的市场研发部门、市场运营部门、利益攸关者部门等，以更加贴近社会和市场，了解客户的需求，研发考试项目，开拓考试市场，为社会和考生提供更加优质的服务[10]。

2.3 队伍的专业化

教育考试机构的专业化水平首先取决于考试队伍的专业化水平，建立一支高素质的人才队伍是教育考试机构专业化的核心要素。一是要提高人才队伍综合素质。教育考试工作从业人员必须具备基本素质，如基本知识与技能、法律知识、保密知识、责任意识、服务意识等。特别是要强化服务意识，自觉主动地为学生、学校、社会提供细致、周到、主动的服务。二是优化人才队伍结构。在年龄结构上，中、青年人员的构成比例要大体相当。在知识结构上，除管理学外，还需要教育评价与测量、计算机与网络技术、外语、教育学、心理学等方面的专业知识。专业人员需具有扎实的理论功底、较强的文字功底以及研究能力。三是优化命题评价队伍。组建高素质的命题队伍，负责命题工作的学科秘书要掌握教育学、心理学、统计学等基本知识，了解考试工作规律，掌握学科教学大纲和能力考查要求。考试评价队伍应致力于试题的评价与研究，及时收集评价主体和评价对象的信息，制订并及时修订考试标准，充分体现考试评价的科学性和标准化。四是打造考试科研团队。教育考试机构要定期组织有关考试招生制度改革、考试管理、考试技术和考试软件开发等方面的专题研究，营造浓厚的科研氛围，依靠科研破解招生考试中的重点难题，解决考试软件、考试技术等方面的技术问题。五是完善人才保障机制。建立健全教育培训制度，多形式、多渠道开展教育考试培训。培训内容不仅应涵盖政治理论、教育考试法规，还应包括考试学基本理论、教育与心理测量专题、信息化应用、考务管理规范、科研方法等。应开展绩效考核，建立工作目标责任制，制订详细的岗位说明书，明确岗位职责及应遵循的工作标准[14]。建立健全奖惩制度，完善人才保障的长效机制。

2.4 手段的专业化

教育考试机构的宗旨是服务社会、服务用户、服务考生，服务手段必须专业化。教育考试机构服务手段专业化建设的主要内容包括：一是标准化。教育考试机构管理主要表现在人员管理、流程管理、信息管理三个方面。人员管理包括完善的行为规范、岗位任职条件、岗位职责、权利和义务、行为准则和行为特质等。它使得每一位考试工作者明确自己的职、责、权、利、忌，从而衡量自身工作的质量，明确努力的方向。流程管理主要包括考试业务各环节之间的顺序、职责、衔接、协调与规范。信息管理主要是指考试各类数据的准确、完整、安全与共享。就内容而言，标准化考试管理模式建立的目的是形成考试管理的规则化、规范化，使考试产品的生产过程更为科学、高效、合理，使考试机构的形象更为专业和权威[15]。二是科技化。无论考试的组织与管理（如标准化考场建设、网上报名、考场编排、网上评卷、各类在线考试软件和数字化课程考试体系的开发）还是题库建设、考试评价（如试题难度、试卷信度与效度的评估、考试评价工具的开发、评价模型的构建、考试的定量统计与定性分析等），既需要科学理论和方法，又需要科技工具和手段，有的还需要高科技的支持，如大数据、云计算等。广泛应用现代科技，推进考试工作科技化，是考试手段专业化的重要标志和具体体现。三是信息化。考试信息化是考试领域的一场革命，既涉及对传统考试理念和管理方式的改变，也涉及对相关利益的调整，是一个十分复杂的过程。考试信息化的关键在于应用信息技术对考试业务和组织进行重构。这里既需要对传统考试的业务流程、组织结构、岗位职责等方面有详尽了解和分析，还需要掌握和选择适合的信息技术，将二者有机地结合起来，提出适合的考试信息化理论，建立可行的考试信息化模型，平稳、可控地对传统考试业务和组织进行重构[16]。并非所有技术都能应用于考试领域，信息技术对考试还有适应性问题。不同的考试有不同的规范水平，同一考试还有不断发展和规范的过程，在不同的考试或同一考试的不同发展阶段，同样的信息技术也有不同的适应水平。教育考试机构要充分发挥和利用信息技术的优势，建立完善的信息化服务体系，构建教育考试与评价的信息系统，推进教育考试管理和服务的信息化。例如，教育部考试中心已经建立的国家教育考试指挥系统能够提供更加全面、安全、专业的考试管理和服务[17]。

3 教育考试机构专业化的途径与策略

党的十八届三中全会要求加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。按照十八届三中全会精神，推进专业化教育考试机构建设应采取以下途径与策略。

3.1 政事分开

政事分开就是根据决策与执行相分离的原则，通过对行政与事业两大部门之间责任界限的明确划分，将公共服务举办主体与实施主体之间传统的行政隶属关系变为现代契约关系。政事分开所改变的只是行政事业一体化的管理体制，而政府作为社会公益事业主要举办者、公共产品主要提供者的角色并没有改变。但在减少行政干预的同时，为实现“契约”中规定的公益目标和事业发展目标，政府必须加强对事业单位业务活动的监督和约束[18]。

从教育考试管理实际来看，就是要理顺教育行政部门与教育考试机构之间的关系，实现行政隶属向契约管理转变。教育行政部门负责制订教育考试法规并监控教育考试质量，教育考试机构专注于考试执行与实施。政事分开在教育考试管理方面的具体表现有：一是职能分开。政府主要负责教育考试事业发展规划、政策法制的制定和教育考试质量监管；教育考试机构主要负责教育考试的研发、组织与实施。二是组织分开。考试机构须在法律授权范围内组织考试。教育考试机构与教育行政部门必须在组织机构、管理方式、运行机制等方面理顺关系、区别开来。三是人事分开。教育考试机构要建立健全体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制；以聘用制为核心，建立教育考试机构人员管理制度，从根本上取消身份管理和国家干部；用职员制度取代人员的行政级别，按职员制度落实人员薪酬和福利。四是产权分开。教育考试机构拥有独立财权，将行政经费与事业经费分开管理，实行专款专用。

3.2 管办分离

管办分离即政府对教育考试机构的管理权与考试机构对考试活动的组织实施权相分离。政府依法行使对教育考试事业及教育考试机构的管理职能。教育考试机构依法实施具体的考试项目和组织考试活动。管办分离的实质是建立健全教育考试的法定机构。法定机构是指根据法律设立的、具体职责和主要业务范围由法律规定的管理社会公共事务或提供公共服务的公营机构。政府与教育考试机构之间的关系由法律设定，即政事关系法定化，确定政事关系的基础不再是行政机关的意志，而是法律[19]。教育考试机构根据立法拥有充分的管理、人事聘用和财政自主权，依法自主办理有关考试业务，具有相对独立性。

3.3 招考分权

招考分权是指考试组织实施权与招生录取权分别由不同的机构或组织掌管和行使。招生权是高校自主办学的基本权和应有权[20]。招生录取由高校自行负责，即高校自行决定如何招生，自行决定考试科目和成绩使用等等。目前，我国高校招生计划、录取分数线的确定都由各省级政府统一划定，高校招生自主权难以落到实处，高校招生权仍由政府掌控。而考试应由专业机构提供。在我国现行政事不分的情形下，考试（特别是高考）仍是政府行为。从世界各国的情况来看，政府逐渐退出考试业、转由中介机构来经营，已成为一个大趋势，考试正在进入市场化、产业化、民间化、多元化阶段。从我国社会转型的实际来说，建立专业化的教育考试机构既符合国家政事分开的改革原则，也符合国家教育考试科学化、专业化的发展趋势。将国家教育考试的实施权从政府行政权中剥离出来，交由专业性的教育考试机构承担，也就是从真正意义上实现国家教育考试管理权与实施权的分离。

3.4 社会中介

1994年发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》明确提出：“要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”[21]教育考试机构走向社会的实质就是实现社会化，真正成为社会中介组织，主要包括两个方面：一方面是教育考试机构社会化，也就是教育考试机构隶属关系行业化、组织机构社会化。通过社会化，彻底改变计划经济体制下由国家统包统管、单一封闭的管理体制，逐步建立与社会主义市场经济相适应的、由国家和社会共同参与的多元治理结构。另一方面是教育考试服务对象和内容的社会化，即教育考试机构所提供的服务要面向全社会，而不再局限于某个特定范围。从考试的自然属性出发，将程序性和技术性的工作从教育考试的行政管理工作中分离出来，有利于减轻政府的负担，使政府更好地实施国家教育考试的管理权，同时也有利于实现考试技术的专业化和科学化，提高考试的公正性、公平性[22]。在推进教育考试机构向社会中介组织转型中，要特别注重借助高校的力量。在寻求借助专业化考试中介推行高考社会化时，同样不能脱离高校而抽象谈论考试机构专业化，既不能抛开高校对考试选拔功能的需求，又不能忽视它们在专业知识与专业力量方面的供给，应创造条件让高校参与[23]。

4 结语

教育考试机构专业化建设既是一个目标、一个趋势，更是一个过程、一次大规模的机构改革实践。虽然要随着政府职能转变、服务型政府和法治型政府建设才能全面推进和实现教育考试机构专业化建设，但各级教育考试机构应主动顺应发展大势，先从自身可以做、能够做的事务开始，逐步推进、逐步深入，力争早日实现我国教育考试机构专业化。

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Building Professional Education Examination Institutions in China: Content and Approaches

WANG Zhiwu
（Hubei Education Examinations Authority,Wuhan 430077,Hubei,China）

Both The National Plan for Mid-term and Long-term Education Reform and Development（2010-2020）and Opinions on Deepening the Examination and Enrollment System Reform mandate that professional education examination institutions should be established in China.To help comprehensively accelerate the cause,after defining the connotation of professionalization of education examination institutions,this study attempts to clarify the main content involved in the professionalization process and recommends concrete ways to build professional education examination institutions.

Education Examination;Examination Institution;Professionalization

G405

A

1005-8427（2017）01-0058-6

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.01.011

（责任编辑：陈宁）

王志武（1965—），男，湖北省教育考试院，博士。