有关外来物种入侵法律规定的研究

刘 然

武汉大学法学院，湖北 武汉 430072

有关外来物种入侵法律规定的研究

刘 然

武汉大学法学院，湖北 武汉 430072

随着全球贸易的发展及经济全球化的进程，外来物种入侵的问题日益严重，不仅对给经济造成损失也给生态系统造成威胁。在分析我国目前对外来物种入侵的法律法规的基础上，结合国外的经验，对外来物种入侵的立法模式和管理体制做出选择。同时我们也需要制定风险评估和许可制度、早期检测和预警制度、有害入侵物种的清除和控制制度。

外来物种；外来物种入侵；立法模式；管理体制

一、我国外来物种入侵的现状

20世纪50年代，英国动物生态学家查尔斯·埃尔顿在其著作《动植物入侵生态学》中首次提出了“生物入侵”的概念。之后，生物入侵得到了生物学家的关注，同时在动植物、海洋生物等方面的研究也进一步展开。需要特别注意的是，“外来”和“本土”并不是以国界或地区进行区别的，因此在一国之内或一地区之内也有可能发生外来物种入侵的现象。对于外来物种入侵的定义较早的是世界自然保护同盟(IUCN)所属的物种生存委员会(SSC)提出的，外来物种入侵是指在自然、半自然生态系统或栖息地中，建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的一种外来物种。①

通过以上分析得出外来物种入侵的组成要素有以下几个方面：第一，某物种在被引进之前，该生态系统未有过该物种；第二，该物种可以是物种、亚种或者以下的分类单位；第三，通过繁殖，随着其种群优势的扩展，在自然或半自然地生态系统或环境中创立了种群。②

上个世纪80年代国内学者开始研究外来物种的入侵问题，近几年政府也意识到问题的严重性，加紧了研究的步伐。我国的外来物种入侵主要有分布广泛、涉及物种类型较多及传入数量多、蔓延范围广等特点。外来物种的入侵不但带来了巨大的经济损失，而且直接或间接对人类的健康造成隐患。由于外来入侵物种强大的繁殖能力，占据本地物种的生长空间，或者与本地物种争夺食物，导致本地生态系统结构发生变化，从而对生物多样性产生影响。

二、我国现行的立法现状及存在的问题

对于日益严重的外来物种入侵问题，我国已经制定了相关的法律法规，但是总体上还是处于初级阶段，大致可以分为以下几类：

第一类为动植物检疫检验类的法律法规。该类法律法规的目的是保护动植物安全，防止传染病的传播，保障人体健康。同时对于外来物种的引进提供了事前预防的效果，将可能造成外来入侵的物种排除在外。例如《进出境动植物检疫法》在总则中提出，对于进出境的动植物及其周边产品、装在容器和运输工具等都应当进行严格的检疫。③这类的法律法规主要有《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《动物防疫法》、《进出口商品检验法》。

第二类是关于资源利用和环境保护类的法律法规。例如，2014年修订的《环境保护法》第30条第2款规定“引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏。”这类法律法规在外来物种入侵方面主要是提供防治的指导方向，在保护环境，维护生物多样性，对资源的合理利用的目标下制定的针对外来入侵物种的防治工作。该类法律法规主要有《环境保护法》、《渔业法》、《草原法》。

第三类是有关生态保护及建设方面的法律法规。例如，2016年修订的《野生动物保护法》，该法的主要目的是保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，在构建野生动物栖息地的同时禁止或者限制在相关自然保护区域内引进外来物种以保证野生动物的生息繁衍。该类法律法规重点在于规定保护动植物的各项权利，使生态系统的构建更加合理化，对于外来物种的引进更加从生态安全的角度切入。

第四类是与防治外来物种入侵有关的指导性文件。这些指导性文件主要是从国家宏观层面上对外来物种入侵问题予以指导。例如，2016年12月国家林业局办公室印发《中国落实2030年可持续发展议程国别方案—林业行动计划》中明确规定“中国落实举措：积极参与有关防控外来物种入侵的国际公约，完善外来入侵物种名单和相关风险评估制度。”

随着近年来外来入侵物种问题的日益严重，政府采用多种方式予以治理，法律规制是其中一种重要的治理方式。但是目前中国对于外来物种入侵的法律法规仍有许多的不足，从以上对我们立法现状概括可以分析出我国立法主要存在以下几个方面问题。

首先是立法目的定位有偏差。环境法立法者的目的是立法者通过法律手段对各种环境行为进行调控，从而达到保护环境、贯彻环境政策的目的。④例如，《动物防疫法》目的是增强对动物防疫工作的管理、预防、控制和消除动物疫病，促进养殖业发展，保障人体健康，维护公共卫生安全。⑤目前有关的外来入侵物种法律法规的立法目的多是促进农林牧渔业的发展，但是缺少对生物多样性和生态系统平衡需要的关注，从而导致后续执法的工作重心也发生变化。

其次是调整范围狭窄。一方面，从现有的法律法规上看，对于有意引进和无意引进的外来物种入侵的识别和风险评估制度在法律上还没有确认，我国的法律当前只是对无意引进的情况进行规定。另一方面，就规范的对象来看主要集中在卫生防疫和动植物检疫领域，主要是针对无意引进的杂草、病虫害和传染病等问题。法律调整范围的狭窄，不仅会导致前期预防的困难，而且对外来物种的管理和清除也带来巨大的问题。

最后是具体制度缺失。外来物种名录制度不完善，我国对于外来入侵物种的管理主要依赖已经建立的外来物种名录，但是当前的名录存在明显的不足，首先是对有潜在入侵性的外来物种没有做出归类，其次是未对外来物种作出合理的分类。风险评估制度、早期检测制度及有害外来物种的清除和控制制度等也存在缺失。

三、对于构建我国的外来入侵物种法律制度的几点建议

(一)立法模式的选择

外来物种入侵的问题已经是全球性的问题，但是各国根据本国实际情况应对外来物种入侵的立法模式却不相同，目前的立法模式主要有以下三种：

第一种是综合性立法模式，这种立法模式是最理想的类型，即将所有有关于外来物种入侵防治的所有制度都归到一部综合性的法律。新西兰是这个模式的先行者，新西兰是遭受外来物种入侵最严重的国家之一，为此政府制订了一系列高度广泛和综合的国家方案解决此问题。1993年，新西兰议会正式通过的《生物安全法案》，该法案主要包括两部分，一是防止引进尚未在新西兰建立群种的有害生物，二是对已经建立种群的有害生物进行管理。同时，根据该法案还创设生物安全委员会，专门负责协调生物安全战略政策的制定。⑥

第二种是专门式的立法模式，这种立法模式即要制定针对外来物种入侵的专门法律。日本就采取了这种立法模式，2004年通过的《关于防止特定外来生物致生态系统损害的法律》，该法案既是采用这种立法模式，主要目标是通过对外来入侵物种的培育、种植、储存、携带、进口进行管理或者对其用其他方式进行处理和通过采取一些措施，以帮助维持和改善本国生态系统而采取的一些措施，防止外来入侵物种对生态系统造成破坏。

第三种是相对集中式立法，这种立法模式是相较于专门式立法更为分撒，外来物种的立法多是分散于各部门各领域的之间，灵活性较强。美国采用这种的立法模式。美国有关于外来物种入侵的法律主要是《联邦野生动物保护法》、《国家入侵物种法》、《非本土水生有害物种预防和控制法》和1999年的第13112号总统令。

以上三种立法模式各有利弊，结合我国的情况，笔者认为我们应该选择相对集中式的立法模式，综合性立法的难度大，而专门式的立法模式可能只能解决某个领域的问题。外来物种在中国这片疆域有不同的入侵途径、危害后果。采取相对集中式的立法模式较适合当前中国的状况，能灵活的应对现实中出现的各种问题。

(二)管理体制的选择

关于外来入侵物种的管理体制大致有三种模式：

一是单一部门的集中管理，即指定或设立一个独立的部门来管理外来物种入侵所涉及所有领域的管理工作。这是最理想的类型，但是由于外来入侵物种的管理涉及到各部门的利益，因此指定或设立的一个独立的部门也是很难管理。设立单一部门进行综合管理往往在这种情况下难以实现，所以目前还没有国家选择这种管理体制。

二是分散式多部门管理，即根据外来入侵物种涉及的领域不同由相关部门进行管理，但是这种模式并不存在一个联系各部门的独立机构以确保各部门协调一致。很多主体都参与到外来入侵物种管理的很多活动，由于没有有效的协调，导致这些活动的有效性受到影响。意大利、德国和英国就采取这种模式，在某些方面，如植物健康方面，管理覆盖面很好。⑦

三是协调式的管理体制，需要指定或创设一个独立的机构对各部门的管理工作进行协调。1999年克林顿总统发布的一个有关于入侵物种的第13112号总统令，该总统令创设了一个专门的部门间委员会——国家入侵物种委员会，该委员会由农业部长、商务部长以及内政部长作为联合主席，成员包括国务卿、财政部长、国防部长、内政部长等，有了这样的独立协调机构，法律中的空白、重复争议的问题都被解决。⑧

我国关于外来物种的管理体制已形成由农业部部领导，环保、林业、海洋等部门参加的方式，相关部门也成立了外来入侵物种防治的专门机构。但是这种多部门交叉管理的方式对于外来物种入侵的管理工作带来严重问题究其有原因是缺乏一个有效、统一的协调机构。基于此，笔者认为我们应该创设一个有实权的协调机构来统一对管理外来入侵物种的各部门进行统一的管理。

[注释]

①世界自然保护同盟防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南(英文版).

②李静.我国防治外来物种入侵法律制度的完善[D].中国海洋大学，2012.

③李静.我国防治外来物种入侵法律制度的完善[D].中国海洋大学，2012.

④王曦，陈维春.浅谈环境基本法的立法目的[J].华东政法学院学报，2004(2).

⑤王劲，王社坤，严厚福.抵御外来物种入侵：我国外来物种入侵防治立法研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

⑥曹坳程，张国良.外来入侵物种法律法规汇编[M].北京：科学出版社，2010.

⑦王劲，王社坤，严厚福.抵御外来物种入侵：我国外来物种入侵防治立法研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

⑧王劲，王社坤，严厚福.抵御外来物种入侵：我国外来物种入侵防治立法研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

[1]李静.我国防治外来物种入侵法律制度的完善[D].中国海洋大学，2012.

[2]荆华.防治外来物种入侵的立法问题研究[D].东北林业大学，2014.

[3]王芳.防治外来物种入侵立法研究[D].福州大学，2006.

[4]叶义昌.外来物种入侵防治理发探析[D].湖南师范大学，2004.

[5]任红光.我国防治外来物种入侵立法研究[D].吉林大学，2010.

[6]杨朝霞，程侠.我国野生动物外来物种入侵的法律应对—兼谈对环境法“调整论”反思的反思[J].吉首大学学报(社会科学版)，2016(2).

[7]胡隐昌，宋红梅，牟希东，罗建仁.浅议我国外来物种入侵问题及其防治对策[J].生物安全学报，2012(4).

[8]刘欣庆，李景明，孙玉芳.防治外来物种入侵立法研究[J].农业科技管理，2012(4).

[9]童光法.我国外来物种入侵的法律对策研究[M].北京：知识产权法出版社，2008.

D922.68

：A

：2095-4379-(2017)28-0109-02

刘然，武汉大学法学院，环境与资源保护法专业。