资源激活自治：农村公共品供给的民主实践<br/>——基于成都“村级公共服务”的分析

资源激活自治：农村公共品供给的民主实践
——基于成都“村级公共服务”的分析

2017-01-27杜姣

中共宁波市委党校学报 2017年4期

关键词：公共品议事会村级

杜姣

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074）

资源激活自治：农村公共品供给的民主实践
——基于成都“村级公共服务”的分析

杜姣

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074）

税费改革后，我国形成了项目制公共品供给模式。从各地农村的情况来看，项目制面临着资源投放效率低和基层治理矛盾频发的双重难题。针对项目制的实践困境，四川省成都市通过改变资源输入方式，落实村级组织的角色和功能，激活了村民自治，形成了农村公共品的民主供给模式，确立了村社的主体性地位，打通了“政府—村级组织—村民”各层级主体之间的权利责任关联。此种公共品模式还起到了培养村庄民主风气作用，促进了村庄善治局面的达成。

公共品；项目制；民主；治理

一、问题的提出

农村公共品供给研究一直是我国农村研究的热点话题。税费改革之前，我国农村公共品供给主要由有限的农业剩余来承担，构成了公共品供给的制度外供给模式[1]。由于村干部受自利本性的驱使，加之缺乏对其行为规范化的约束和管制，导致了向农民乱摊派现象的产生，农民负担空前加重，引发了世纪之交的“三农危机”[2]（P183）。在这种情况下，农村公共品的供给逐步被纳入公共财政的预算之中，且大多采取项目的形式[3]。这预示着我国农村公共品供给制度的根本性变革。

项目制的公共品供给方式较之于税费改革前的“制度外供给模式”，解决了两方面问题，一是公共品供给中的资源筹措问题，一是资金使用上的规范化管理问题。公共品供给中的项目管理模式最终是以提高资金使用效率以及公共品的供给绩效为目的，由此形成了一套严格的项目管理体系。有研究将项目制的特征总结如下：“一是强调国家部门的控制权，避免地方分权导致的项目实施的随意化倾向；二是强调项目专门化的方向，务求专款专用，专职专责；三是强调规范化的程序技术，通过理性化的目标管理和过程控制，实现项目的绩效合法性；四是强调专项资金的使用必须服务于经济增长和公共品的大局，而这一切都是贯彻国家治理理念的根本所在”[4]。然而，有时项目本身并不会严格遵循理想的制度准则运转，而会呈现出一些实践偏差。项目即意味着资源，具有利益最大化追求的各方主体都会参与到“项目资源”的博弈中来。尤其是项目资源在向村庄社会输入的过程中，直接增加了乡村社会的利益量，进而重构着乡村治理秩序，形成围绕“利益分配”的“分利秩序”[5]。“分利秩序”会造成项目资源的流失，同时不利于乡村社会的稳定，可能引发矛盾与冲突。

在一定程度上，项目制度未能有效解决农村公共品供给中的“最后一公里”难题。这具体体现在项目制的自上而下决策体制无法有效对接农民的公共品需求[6～7]，同时也体现在项目制度的“条条”分割管理属性[8]，使得项目资源基本上是直接从“条条”输入，乡村两级组织的功能被虚化，由此造成地方政府和基层组织不能调动起来参与项目落地过程中所产生的治理问题，引发项目“进村”困境[9]。

在城市反哺农村、城乡统筹的政策背景之下，大量资源逐步向农村倾斜，政府越来越成为农村公共品的供给主体。国家与农村之间从原来的“资源汲取”关系转为当前的“资源输入”关系。以项目制为主要方式的农村公共品供给作为国家向农村输入资源的途径，不仅直接关系到国家民生目标的实现，而且还关系到农村社会的稳定和秩序的达成。然而，从项目制的制度设计和实践来看，仍然存在一些问题。出现诸难题的根源就在于项目进村过程中与农民对接环节的缺失，也就是说村庄各主体角色的整体性缺位，其中既包括村级组织角色的缺位，也包括普通村民角色的缺位。为了克服项目制公共品供给模式存在的困境，部分地区的地方政府对公共品供给模式的转型进行了有益探索。比如四川成都的“村级公共服务”实践就通过改变资源的输入方式和资源的承接主体，同时以村民自治为抓手，充分调动村民的参与，明确各主体的权利与责任，保证了公共品的供给绩效。

2015年9月，笔者在四川省崇州市W村开展了为期20天的驻村调研。调研发现，当地的“村级公共服务”实践模式在农村公共品供给中取得了很好效果。W村为我们窥探成都模式提供了窗口。本文的目的就在于探讨成都模式是如何克服项目制公共品供给模式中普遍存在的“项目进村”难题的，以及总结成都模式的实践经验，从而为我国农村公共品供给制度的创新提供一定的启示。

二、田野与方法

W村隶属于四川省崇州市，于2005年由两个行政村合并而成，北面紧邻成温邛高速公路，交通便利。该村现有人口3066人，878户，下辖26个村民小组，耕地面积3041亩，以种植水稻、油菜等作物为主。由于到崇州市和成都市的交通非常便利，因此，当地基本可算是以就近务工为主，能够兼营村庄土地的耕种。这意味着村民对农业生产设施仍然存在强烈的需求。鉴于生态自然条件和历史传统，当地呈现以院子为单位的散居格局。2013年，该村借助增减挂钩政策进行新村建设，目前新村入住率已经达到96%，基本实现了集中居住，改变了之前的散居局面。与新村建设相关的，是村民对各种生活公共基础设施的需求。

在城乡统筹不断深化和推进的大背景下，成都作为统筹城乡综合配套改革试验点，进行了一系列的体制创新。2008年底，针对农村公共品的供给问题，成都市委、市政府颁发了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，并于2009年着手执行。此种村级公共服务探索直接突破了既有的农村公共品供给模式，在具体的融资渠道、资源输入方式等方面进行了彻底的改革。在该政策的辐射带动下，W村自2009年至今，农业生产和村民的生活条件都得到了极大改善，村民的满意度很高。仅2011年，该村就完成了11座垃圾房的修建，各村民小组的修沟和铁桩堰淘淤工作，道路的维修和铺碎石工作，此外还有1、2、8、9、12、18、20组的打机井、大春抽水设备的配备，4组的洗井，7组的修桥，15组的修臭水沟等。

本文的材料收集主要是采取半结构式的访谈方法，累计访谈对象有30多人，其中既包括与县乡村干部等精英的访谈，也包括与普通村民的访谈。调查所涉及的内容包含农民生产、生活，村庄政治、经济、文化等方方面面，以形成对村庄社会状况的整体性认识和把握。在此基础上，笔者专门对该村的公共品供需情况以及村级公共服务的实践机制进行了考察，本文所应用的经验资料基本都来自笔者的亲自收集。

三、农村公共品供给模式改革的需求表达

21世纪以来，为了应对税费取消所引发的基层治理资源和公共服务资源不足的问题，国家加大了对农村的财政转移支付力度，每年都有大量资源向农村输入。总体来说，国家下达至农村的资源可以分成两种类型：一种是直接与农户对接的各项资金，比较典型的如粮食直补、良种补贴、养老保险等，这类资源具有普惠性和非竞争性的特点，其分配不需要进行专门的对象识别，因此国家可以实现与这部分资源受体的直接对接并达到极高的资源使用中的瞄准率；另一种是旨在增进农村整体性利益的资源，其中最直接的就是农村公共品供给资源，这类资源多是以专项资金和项目的方式来输送，并且带有明显的竞争性特点，而分配的规则也呈现出更高的模糊性。所以，较之于第一种资源，第二种资源往往面临着瞄准率更低的困境。近几年来，不少地方政府都在积极探索公共品供给模式的改革。随着大量公共品资源下乡而来的主要有两方面的问题：一是公共品资源的优化配置问题，这是公共品供给过程中最为直接和显化的目的；二是可能引发的围绕“资源分配”而产生的利益冲突问题，这将直接冲击基层社会的治理秩序，甚至会造成矛盾的上移以及治理风险。正是这两方面问题的存在，对地方政府进行公共品供给模式改革提出了要求。

（一）公共品资源的优化配置

向农村进行公共品资源配置的过程中，最核心的是它关涉到如何与分散小农对接的问题。具体而言，它包含两方面的内容：首先是作为资源供给主体的政府如何敏锐且低成本地抓获农户的需求偏好，达到项目资源的有针对性供给，实现供需的匹配；其次是项目资源如何顺利进村和落地，项目资源的落地必然会搅动既存的村民间相对平衡的利益格局，如果没有恰当有效的处理方式，那么不仅公共品供给无法落实，而且还会引发村庄社会的内部矛盾。

通过项目的公共品资源输入方式，有时难以很好地解决上面所提到的公共品供给过程中面临的两个问题，这是由项目制的“自上而下决策体制”和突出的技术治理特征所决定的。“自上而下的决策体制”使得公共品供给类型容易受政府目标、部门目标的影响，尤其是在“政府考核、职位升迁和本身经济利益的驱动下，更容易造成公共品供给目标的实践偏差”[10]。项目制的技术治理特征，使其无法应对项目工程实施过程中所遇到的诸如工程占地、砍树等与村民个体利益相碰撞的事情。公共品资源能否得到优化配置，从农民的角度来说，直接关系到他们的生产生活福利水平；从政府的角度来说，这直接体现了它提供公共服务的水平和治理能力的高低。因此，优化配置公共品资源构成了地方政府探索公共品供给新模式的内在动力。

（二）基层利益矛盾的预防与有效化解

税费改革后，国家从对农村的资源汲取变为资源输入，并加大对农村的转移支付力度。国家对农村政策的这一转变所带来的直接影响便是农村社会的资源和利益流入量的增多，由此引发各方主体的博弈。也就是说，面对自上而下的资源输入，村庄社会中的各利益主体不是被动地参与和接受，而是会积极调动自己的资源优势来进行项目资源的争夺。村庄社会中的各利益主体主要包括村干部等体制性精英，以及拥有丰富社会和经济资本的非体制精英等。他们实现利益诉求的主要方式就是通过项目配套工程的发包和转包[11]，进而形成“资源分配的利益网络”[12]。在这种形势之下，产生了新的基层治理内卷化困境[13]。

上述问题所带来的直接后果即为项目资源的流失以及农民公共利益的受损，更为重要的是，基层组织的合法性在这个过程中可能会受到削弱，并且可能激化村民与村干部之间的矛盾。根据很多学者的判断，税费改革后，国家不仅不再向农民收费，而且还通过乡村体制的改革弱化基层政府的权力，按理来说，农民权利受损的现象理应减少[14]，但实际情况却是我国新一轮农民上访潮的出现。这与项目资源分配中出现的矛盾有一定关系。上访行为本身其实就是一种援引国家资源和力量，突破村庄，来维护自己利益的方式[15]。上访同时也意味着村庄社会内部矛盾的外溢，上级政府及相关部门被嵌入到村庄社会的冲突中来。这不仅给地方政府带来了极大的维稳压力，而且还耗费了巨大的治理成本。因此，在向农村输入公共品资源的过程中，如何有效预防和化解基层利益矛盾也对地方政府进行公共品供给模式改革提出了要求。

四、资源激活自治：对成都农村公共品供给模式的考察

为了应对当前农村公共品供给模式中面临的困境，成都结合其被确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区的契机，从当地的实际情况出发，以推进城乡公共服务与社会管理均等化作为改革的切入点，在加大对农村资源投入力度的同时，积极探索新的农村公共品供给体制。其总体的思路为：通过创新公共品资源的输入方式，具体表现为每年固定给每个村不少于20万元作为用于村庄公共事业建设的集体资金（具体称为“村级公共服务与管理资金”），给与村级组织一定的资源支配权，以及重建以“民主决策、民主管理、民主监督”为核心内涵的村级民主治理机制，来实现农村公共品的最优化供给。村级民主治理机制主要是以村组议事会为组织依托，以村议事会为最高决策机构。其中不少于20万元的村集体资金严格按照村民自治的原则，由村议事会自主决定服务的内容和方式，村民委员会负责具体实施。由此，村民自治中的民主治理原则因为资源的带动而运转起来，形成了村级公共品的民主供给模式。此种公共品资源与村民自治相配套的模式，不仅提高了公共品的供给绩效，而且还有利于基层治理结构的改善，促成村民民主精神的发育。本部分笔者将着重揭示公共品资源与村民自治之间的相互作用和互动机制。

（一）公共品资源为村民自治的运转提供了物质和动力基础

自治，“是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对行为和命运负责的一种状态”[16]（P693）。在一定规模的村社集体内部实现自治，需要具备两个条件：一是村集体要有可供独立掌握的集体资源，进而具有对村庄事务的自主决策权；二是村民之间具备较为紧密的利益关联，只有这样，村民才有参与村庄公共事务的积极性。前者奠定了村民自治的物质基础，后者确立了村民自治制度运转的动力基础。

税费改革后，一些缺乏集体经济的村庄丧失了集体收入来源。尤其是在“农民减负”的压力下，村集体组织不具有向农民强制提取资源的合法性。同时，当前村集体组织在一定程度上亦难以自主动员农民资源。随着市场理性价值的渗透，农民自利意识的觉醒，更是增加了从其手中筹集资金的难度，由此造成了村集体组织可供支配集体资源的匮乏。然而，成都模式通过改变公共品资源的输入方式，以村集体组织作为资源的对接主体，而不是通过县级部门绕开村级组织，采用招标工程单位的形式直接下达至村。因此，这赋予了村集体一定的资源支配权力。由于公共品资源主要是用于村庄公共事业建设，所以这意味着该项资源的分配与使用同在村生产、生活的所有村民的利益都高度相关，有利于激发村民广泛参与公共品资源配置的积极性。村民自治的运转具备了实质性内容，成都自上而下输入的公共品资源起到了激活村民自治的作用。

（二）村民自治让公共品资源实现了民主化供给

学界对村民自治的认识经历了从集中关注其“民主价值”到关注其“民主治理”功能的转向[17]。对正处于转型过程中矛盾多发时期的中国和农村社会而言，更需要充分重视和发挥村民自治的治理功能，以提高村庄社会秩序的自主供给能力。成都经验中的民主机制主要是依托于“议事会”制度建设，议事会充当着农民需求偏好表达的通道，由此实现多样化的农民公共品需求的整合。

“议事会”是成都公共品供给模式改革的配套制度，于2008年在该地农村普遍成立，其目的就在于扩大公共品供给中的村民参与。“议事会”由村议事会和组议事会两部分构成。以W村为例，该村共有26个村民小组，每个小组成立由3～5人组成的组议事会，由组民投票产生，每个小组票数靠前的几位村民自动升为村议事会成员，形成村、组两级的双层议事结构。此外，再从村议事会成员中产生5名村监事会成员，负责监督会议的开展以及公共品项目的实施。以“村组议事会”为组织保障，村民的参与作用一直贯穿于公共品资源使用的始终。农村公共品的供给有三个关键环节：一是农民需求偏好的表达；二是农民差异化需求的协商和统一；三是公共品项目实施过程中的监督。前两个环节直接决定了公共品资源的投放方向，第三个环节则决定了公共品资源的使用效度。“村组议事会”在这三个环节中都起着至关重要的作用，首先，他们承担着民意搜集工作，根据各类公共品的需求强度以及轻重缓急等原则来协调村民与村民、组与组之间的意愿差异，对村民的公共品需求进行甄别，进而排列公共品供给项目的先后次序；其次，从村议事会成员中产生的监事会成员则负责项目实施过程中的监督工作。因为公共品供给是事关村集体公共利益以及村民个人利益的大事，所以每个村民都有极强的参与公共品需求表达和公共品供给监督的积极性。

以“议事会”为核心的村民自治治理机制，为村民的普遍参与提供了可能，实现了农村公共品的民主化供给，这一方面防止了公共品供给过程中的“供需错位”问题，另一方面也消解了公共品项目实施过程中的牟利空间，保证了工程的质量。村民自治中的“民主决策、民主管理、民主监督”这一实质性的治理内涵，在成都农村公共品供给过程中得到了充分展现。

五、成都公共品供给模式的运行机制

成都公共品供给模式较之于项目制公共品供给模式，其创新之处在于它将政府财政资源直接落实到村级组织，由村级组织按照村民自治原则，运用以“议事会”为核心的民主治理机制来决定资金向具体公共品项目的投放和使用，突破了项目制公共品供给模式中的“自上而下决策体制”。此种公共品供给模式打通了资源输入过程中“政府—村级组织—村民”各层级主体之间的权利责任关联，明确了各方主体在其中的具体位置。要实现公共品的有效供给，不仅要明确政府的责任，也要落实村级组织的责任，同时充分调动村民的参与，形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制[18]。从成都公共品的供给实践来看，它形成了资源与规则的行政输入机制、村级组织主动性的激发机制以及村民民主参与积极性的调动机制，形成了良好的政府、村级组织、村民等多方主体共同参与且能灵活互动的公共品供给格局。

（一）资源与规则的行政输入机制

在农村公共品供给越来越成为政府的一项治理任务的前提下，提高资源的投放效率是各地政府关心的首要问题。但是，政府与分散小农的对接难题决定了它不适合直接参与到公共品资源的具体实践中，需要找到一个中介组织来承接公共品资源的落地并负责工程项目的实施。

政府能做的和需要做的有两件事情。第一，确保一定的资源投入。成都每年给与每个行政村不低于20万元的村级公共服务和社会管理专项资金，解决了村级组织自主提供公共品过程中资源匮乏的难题。第二，输入相应的制度和规则，严格规范资源的使用程序。这在成都模式的实践中体现在两个方面，首先是在政府的指导下，各农村普遍成立了“议事会”组织，明确了这一专项资金的使用程序，形成了“宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示、实施监督、评议整改”的六步工作法；其次是确定了该专项资金的相对使用范围，比如规定这笔资金只能用于村级组织提供的公共服务和社会管理项目，同时，在规定的使用范围内，村级组织又享有高度的自主性。

农村公共品供给过程中政府的资源与规则输入角色的定位，既保证了其对村庄社会适度的行政管制，来实现政府的政策目标，同时又确保了村庄社会的自治空间，充分激发了村级组织的活力。特别是政府通过向村级组织输入资源并给与村级组织相应的资源支配权的方式，巧妙地实现了“政府公共资源”向“村集体资源”的转换，而村集体资源是属于全村村民自己的资源，村民的“主位者”心态确立，进而积极参与到对这笔资源的决策和使用中。

（二）村级组织主动性的激发机制

项目制的公共品供给模式中，村级组织的作用没有得到较为充分地发挥。一般来说，村级组织需要承担项目落地过程中所涉及到的部分村民阻挠或是因占地所牵扯到的利益补偿等问题的责任。但是，在实际工作中没有给与村级组织相应的制度内利益进行激励，于是可能造成一些村级组织干部的不积极态度，不利于项目资源落地。上级部门以及项目工程队，为了顺利地实现项目资源落地，则往往会采取制度外利益许诺的方式来激励村干部协助他们的工作。上述情形会使项目资源的供给效果大打折扣，村级组织的主动性没有得到发挥。成都将公共品资源落实到村级组织，且明确了村级组织在公共品资源使用和分配过程中的自主权力，村级组织需要对村民差异化的需求和村民间的利益进行协调。

在协调村民需求偏好和调解村民间的利益冲突方面，村级组织无疑具有先天的优越性，其优越性体现在村级组织成员产生于、生活于村庄，他们对村庄保有最基本的熟悉感，与农民之间的信息对称状态容易实现。而且，他们熟谙村庄社会的生活规则和村民心理，能灵活借助地方性规范以及调动群众的力量来调整部分村民的行为，从而达成公共品的顺利供给和村庄公共利益的实现。村级组织协调功能是其统筹村民利益能力的重要体现，反映了村级组织的治理能力。

（三）村民民主参与积极性的调动机制

农村公共品供给的主要受益主体是在村的所有村民，也就是说，公共品供给首先要回应的是村民的需求。因此，农村公共品供给中一个直接的问题就是如何充分调动广大村民的参与，表达他们的需求偏好。从成都的公共品供给实践来看，其在村庄中构建了一套村级组织直通村民的组织体系，具体体现在村组议事会的设置上，其成员由村民投票产生。村组议事会形塑了行政村范围内的双层议事体制，即首先是村民向本组的议事会反映自己的需求，然后再由组议事会协商统筹，最终提交至村议事会平台，由村级组织成员和村议事会成员共同商讨决定。与此同时，村级组织的意愿也可通过村议事会、组议事会成员向村民传递。由此，借助村组议事会，村庄整体形成了一个上下联动的信息互通和流动的组织网络，借助这一组织网络，村民还能对项目工程的实施进行监督，防止项目实施人员牟利行为的出现。

村民对公共品供给各个环节的参与，打破了项目制度的单向决策体制，村民的主体性地位得到表达。在广泛参与的过程中，村民的民主意识得到了激发和培育，增强了其进行民主管理的能力。一旦村民民主管理能力得以养成，那么其必然会向村庄其他日常治理事务延伸，并成为一种规范村干部行为的重要力量，进而促成村庄善治局面的出现。这是成都公共品供给模式创新实践的额外收获。

六、总结与讨论

税费改革以来，每年国家都向农村输入大量资源，其中为解决农村公共品供给问题的项目资源构成了下乡资源中的重要组成部分。从当前我国各地农村的情况来看，通过项目的公共品供给模式存在部分项目资源投放效率低的问题，同时在一些乡村中形成了“分利秩序”。因此，公共品供给本身不纯粹是公共品的供给绩效问题，同时还是深层的基层治理问题。面对项目制实践中存在的困境，四川省成都市进行了公共品供给模式创新的积极探索。

相对于项目制公共品供给模式中的“自上而下决策体制”，成都经验的突破之处就在于其通过将政府财政资源直接落实到村级组织的方式，加强了村级组织的角色和功能，同时激活了村民自治的民主治理机制，充分调动了村民的广泛参与，带有明显的“自下而上决策”的特征。作为资源受体的村庄社会，其主体性地位得以确立。在成都的公共品供给模式中，政府、村级组织、村民等各方主体的权利责任高度明晰，各司其职、各安其位。这同时意味着，要实现农村公共品的有效供给，不是政府或村级组织等主体能够独立完成的，而是要构建多方主体共同参与的合作式供给机制。而且，从成都的实践来看，此种公共品供给模式还产生了一系列意外结果，特别是村民力量的调动，促进了村民民主意识的提高，培育了村庄社会的民主风气。更为重要的是，村民的民主观念不仅仅反映在农村公共品的供给过程中，而且还渗透到了村庄社会的日常治理中，并凝聚成一种常规的基层治理机制，能够起到规范村干部行为的效果，实现村庄秩序的稳定和村庄善治局面的达成。

[1]叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革[J].经济研究，1997（6）.

[2]温铁军.八次危机[M].北京：东方出版社，2013.

[3]周飞舟.以利还利：财政关系与地方政府行为[M].上海：上海三联书店，2012.

[4]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012（5）.

[5]李祖佩.项目进村与乡村治理重构[J].中国农村观察，2013（4）.

[6]耿羽.“输入式供给”：当前农村公共物品的运作模式[J].经济与管理研究，2011（12）.

[7]王海娟.项目制与农村公共品供给“最后一公里”难题[J].华中农业大学学报（社会科学版），2015（4）.

[8]郭平，洪源.需求偏好表达机制与村级公共品供给研究[J].吉林财税高等专科学校学报，2004（1）.

[9]桂华.项目制与农村公共品供给体制分析[J].政治学研究，2014（4）.

[10]郭俊梅.村民自治下农村公共物品供给分析[J].法制与社会，2009（4）.

[11]李祖佩.论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑[J].南京农业大学学报（社会科学版），2012（3）.

[12]王海娟，贺雪峰.资源下乡与分利秩序的形成[J].学习与探索，2015（2）.