PPP的公共性及其经济法解析

吴 东

郑州理工职业学院，河南 郑州 450000



PPP的公共性及其经济法解析

吴 东

郑州理工职业学院，河南 郑州 450000

PPP(公私合作模式)是指城市基础设施项目或某种公共物品和服务的提供由政府与私人部门合作承担。这种合作模式具有明显的公共性。政府在这个合作模式下，所扮演的角色除了投资者的身份外，还兼顾了监管的责任。政府或公共部门将部分责任以特许经营权方式转移给企业或其他私人组织。PPP的出现，不仅减轻了政府的财政负担，也降低了社会主题的投资风险。PPP的公共性这个特点，一方面与国家颁布的法律法规相呼应，也与其理论基础和制度目标高度符合。根据国家颁布的经济法，公共性是PPP实施的重要依据。对于推动PPP的可持续发展有重要意义，故而分析PPP的公共性非常有必要性，下面我们进行深入探究。

PPP；经济法；公共性；公私合作

自我国全面经济复苏开始，发改委以及财政部等相关政府机构相继颁布了有关鼓励发展公共部门与私人部门合作(即PPP)来建设城市基础设备以及服务大众的基础设备的政策。虽然在区、镇、市级别的地方政府也出台了诸多关于PPP的方案，且项目投资总额已高达数万亿元。但真正实施的草案寥寥无几，究其原因，到底是为何呢？本文就以此为切入点，从PPP的公共性及其经济法解析加以探讨。

一、PPP的公共性

在社会主义国家，政府机构一般具有以下职能：通过政府干预经济活动、社会公共服务以及整个市场的宏观调控等。而PPP存在的意义则是作为政府执行公共服务职能的媒介。通过经济法中的公共物品理论，我们可以知道公共物品大致可以分为两种，一类是纯公共物品，它所对应的政府的职能为政府通过出台政策来对整个市场进行调控与规划；一类是准公共物品，它所对应的政府职能则为政府通过与私人部门进行合作，授予私人企业或部门一些权利，二者一起承担责任与风险，政府机构通过另辟蹊径使公共服务更为彻底。

PPP政策出台的理论基础是由于在发展中国家随着经济进一步发展，在公共基础建设上出现的短板越来越多，政府具有权利，而财政方面出现资金、资源不足；私人部门具有丰富的资金与资源，但无实权。政府在投资公共基础设备上逐渐显得力不从心，故而在这种背景下，PPP的提出无疑解决了这个棘手的问题。PPP出台的基本目的，就是为了有效保证政府能够合理投入公共基础设备，让大众都能享受到服务。公共物品理论就是在这种大前提下，逐渐凸显自己存在的重要性。经济法研究在这种理论基础下，一方面很好的解释了PPP政策出台的原因，另一方面，也解释了PPP最典型的特征，即公共性。

PPP的公共性，一方面由市场主体经过“参与”来提供公共服务，这个也是进行PPP建设所需的养分，若没有市场的支持与参与，则PPP也只是空谈。PPP的出台使资本与政府二者能够合二为一，加大对公共服务的效用性。另一方面，政府的基本职能之一毕竟是公共服务，政府仍要作为一个主体来保障公共基础设备的可持续发展，政府在PPP建设扮演的角色则是PPP建设所需要的土壤，有了政府的保证，公共服务才能有效进行。假若，只有政府孤注一掷进行公共服务建设，非常可能出现的局面，即公共基础设施落后，质量不能达标以及对大众享受的公共服务造成一定的影响。PPP的出台，使二者相得益彰，充分调动社会资源和提高社会公共服务。

上述说到的一系列关于PPP的内容，我们也可以认为PPP存在的意义，即在政府在执行公共服务，由于政府由于资金不达标或资源短缺，借助私人企业或部门，来贯彻执行好公共服务的建设，达到双赢的局面。这也是由于英国在运用PPP之后，多个国家进行仿做实践的原因之一。

另外，我们也可以根据公共物品理论，来了解一些PPP的法律知识。在我国相继出台的有关经济的政策中，曾明文规定，政府有关机构利用PPP这个媒介，来向大众提供优质的社会公共服务。无论是城市基础建设还是公共基础设备的建设，从政府职能中，可以将二者统归于社会服务。

综上所述，在大众对社会公共服务的需求上，PPP的出台是很有存在意义的。另外，我们应该明确的一点，PPP虽然需要与私人企业或部门合作，但并不影响社会服务的公共性，它的主旨仍为向社会大众提供更好的公共服务，因此可以突出表明PPP的公共性，我们一直以公共物品理论为主线，借此来很好解释PPP存在的意义，及公共性。这利于帮助我们更好地理解对进行对应的公共利益及权利行使方向的问题。

二、特许经营的经典PPP的经济法探析

由于PPP公共性这个特征，在PPP建设过程中，形成了多向领域的拓宽。在其领域中各种有关制度如雨后春笋般，逐一出台。从多个方向来了解所涉足的理论基础是不可能的，因为公共服务所涉及的问题与实践是一个交叉性极强的服务类项目。接下来我们就以特许经营作为切入点，运用经济法加以探讨PPP。

(一)特许经营的特征

特许经营活动可以包括能源、水利、市政建设、交通运输等等这类基础性建设与公共事业的领域。政府在执行PPP政策过程中，应该按照国家颁布的有关法律法规——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行严格执行。

行政法、民商法以及国际经济法等领域对特许经营的研究颇多。通过PPP的不断实践过程中，不难看出，这个领域中对于经济法的分析不在少数。故而，在研究PPP时，应该注重以经济法的基点，来进行探究。这有助于解释特许经营第一个显著特征-特殊性，是非常值得探索。特许经营为何会特殊，我们可以从两个层次进行分析：政府给予市场主体的经营为什么是特许，若是它属于行政的范畴，那么它与大众熟悉的行政许可有何不同，若是仅仅在部分领域进行特许，会对政府机构以及私人部门造成什么样的影响。它的特许又会对社会公共服务造成何种关联，再者，既然属于经济上的特许经营，政府机构与私人部门必定要同样承担的风险与责任以及收益等等。此时，经济法对于风险承担问题以及收益分配等问题能够有很好的解决方案。

(二)经济法探究特许经营协议性质

其实对特许经营协议的性质的判定，一直以来都存在两种争论。一类将特许经营协议划分到民事责任合同；一类将它划分到行政责任合同中去。对于上面两类解释，如果我们将特许经营划分成两个大的方面进行论证。一方面是“特许”，一方面是“经营”，这样常常会造成顾此失彼的局面，我们何不把这两者结合起来组成一个有机整体，用经济法加以分析，打破行政与民事二者分离的局面。

根据PPP的基本特性—公共性，结合经济法在对整体进行研究。其实不难发现，在生活中，PPP在进行项目建设时，始终与经济法中的制度安排相关，例如财政补贴、产业扶持以及税收优惠等等。正是由于经济法的作用，保证了政府与私人部门能够诚信合作。这种超前的合作方式不仅打破了传统行政管理的怪圈，也进一步贯彻实施了经济法中的法规制度，即经济调度权的重新定位。

政府与私人部门进行合作时，应当注意在经济法中不少关于以合作为前提的法定法规。我们可以举出一系列明显的例子：财政法上的对口协议以及反垄断法上的和解协议等等。不能因为合作的一方为政治机构，就将合同划分为行政合同，这是非常不值得提倡的。

综上，在对PPP的公共性及其经济法的解析中，我们对相关理论基础及相关法定法规决不能忽视。在社会公共服务中，PPP的公共性在保障基础建设的前提下，对更好为大众服务提供了更大的平台。政府与私人部门的合作，可以逐步经济法的相关制度。

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吴东(1984-)，男，汉族，河南新郑人，硕士，郑州理工职业学院，助教，研究方向：经济法。

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2095-4379-(2017)15-0206-02