检察机关提起环境公益诉讼制度初探

黄亚宇 雷元进 何 芬

1.湖南商务职业技术学院，湖南 长沙 410205；2.湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001；3.汝城县人民检察院，湖南 汝城 424100



检察机关提起环境公益诉讼制度初探

湖南省人民检察院检察理论研究课题《检察机关环境公益诉讼起诉制度构建研究》(课题编号：XJ2015C45)；湖南省哲学社会科学规划基金《湖南发展低碳经济的法律规制研究》(课题编号：15YBB050)。

黄亚宇1雷元进2何 芬3

1.湖南商务职业技术学院，湖南 长沙 410205；2.湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001；3.汝城县人民检察院，湖南 汝城 424100

新修改的《民事诉讼法》及其司法解释在公益诉讼条款中并没有明确赋予检察机关享有公益诉讼的起诉资格。然而检察机关作为我国公权力的代表，拥有丰富的起诉经验，赋予检察机关提起环境公益诉讼的起诉资格具有重要的现实意义。尽管检察机关提起环境公益诉讼还存在着一些障碍，但是可以通过完善检察机关提起环境公益诉讼的制度设计，发挥其起诉主体的作用，更好地保障环境公共利益。

检察机关；环境公益诉讼；起诉主体

新修改的《民事诉讼法》(2012年)规定了公益诉讼条款，并赋予“法律规定的机关”有提起公益诉讼的职权，但是并没有列举具体哪些机关可以提起公益诉讼，也没有规定国家机关提起公益诉讼的标准。随后，最高人民法院通过了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2014年)以及《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(2014年)，虽然“两解释”都重申了《民事诉讼法》“法律规定的机关”的公益起诉权，但是对于具体哪些机关是“法律规定的机关”仍然停留在含糊其辞的表达上，没有一个令人满意的解释[1]。检察机关代表着国家和社会公共利益，又是《宪法》赋予的法律监督机关，理应具有环境公益诉讼的起诉权，赋予检察机关环境公益诉讼的起诉资格可以使环境公益及时得到司法救济，促进社会经济的可持续发展。

一、检察机关提起环境公益诉讼的重要性

从法理上分析，检察机关不仅是我国的法律监督机关，而且还具有提起公诉、调查取证等职权。由于检察机关行使法律监督权的范围包括刑事案件、民事案件、行政案件等，因此，检察机关无论是提起刑事诉讼，还是民事诉讼或行政诉讼都是代表国家行使公权力的体现，都是行使法律监督职权的表现。赋予检察机关环境公益诉讼的起诉资格，不仅能体现检察机关践行法律监督机关的职权，而且能更好地依靠国家公权力来保障环境公共利益，实现社会的公平、正义。

《宪法》赋予检察机关的角色是行使国家公权力的代表，当环境公益受到损害时，检察机关理应代表国家行使起诉权。赋予检察机关环境公益诉讼的起诉权，可以发挥检察机关的起诉权能，在诉讼中更好地维护环境公益，也能有效地预防司法裁判不公的现象发生，这也体现了国家干预原则在公益诉讼中的运用。国外已经有了很多检察机关提起环境公益诉讼的案例，这也为我国的立法提供了可供参考的经验。尽管目前检察机关提起环境公益诉讼还存在着法律依据不足，角色定位不准、诉讼程序不规范等问题，但是这些问题都无法否定检察机关提起环境公益诉讼的重要性。针对目前司法实践中存在的这些问题，完善检察机关提起环境公益诉讼的制度设计，显得尤为重要。

二、检察机关在诉讼中应定位于环境公诉人的地位

设计检察机关提起环境公益诉讼制度的内容，首先要确立检察机关在环境公益诉讼中所处的地位[2]。在环境公益诉讼中检察机关应处于何种地位，理论界还存在着争议。有学者认为检察机关应定位于监督机关，也有学者认为应定位于起诉与监督双重地位，还有学者认为应定位于原告。笔者认为，这几种观点都值得商榷。第一，若把检察机关定位于监督机关，则否定了检察机关在诉讼中拥有的最本职的权能即起诉权。第二，若把检察机关定位于起诉与监督双重地位，在诉讼中则容易引起检察机关这两种权能的冲突，以致于影响案件的公平审理。第三，若将检察机关定位于原告，则不符合原告必须要与案件有直接利害关系的法律规定。因此，笔者建议，将检察机关定位于“环境公诉人”[3]更具有合理性，环境公诉人并不要求与案件要有直接的利害关系，这样更有利于检察机关参与环境公益诉讼。

检察机关在参与环境公益诉讼中，一方面，不能以国家公权力的身份对环境侵权者施压，也不能干涉法院对环境公益诉讼的独立审判权；另一方面，检察机关在环境公益诉讼中不能享有特权，应与当事人具有平等的法律地位，享有平等的诉讼权利，应尽平等的诉讼义务。还要通过创设特定的诉讼制度来保障当事人在环境公益诉讼中享有与检察机关同等的诉讼地位。例如：规定由专门的环境损害鉴定机构进行鉴定，出具客观、公平的鉴定结论，以此来规范环境公益诉讼中的鉴定制度。

三、检察机关提起环境公益诉讼制度设计

(一)从立法上赋予检察机关起诉资格

只有从立法上明确赋予检察机关具有环境公益诉讼的起诉资格，才能从根本上保障检察机关在环境公益诉讼中发挥“环境公诉人”的作用。一方面，可以通过修改《民事诉讼法》及其司法解释中有关公益诉讼的条款，明确检察机关可以作为法律规定的机关提起公益诉讼。另一方面，还应该考虑到检察机关代表国家公权力的特殊身份，在《民事诉讼法》及其司法解释中尝试构建检察机关提起公益诉讼的特殊原则、特殊制度和特别程序，以保障当事人在环境公益诉讼中具有与检察机关同等的诉讼地位。

(二)规范起诉方式

在实践中，检察机关提起环境公益诉讼的起诉方式还不够规范，这直接影响了环境公益诉讼案件的实效。可以通过修改《民事诉讼法》及其司法解释，明确直接起诉、支持起诉、督促起诉的案件范围，对环境公益案件中检察机关的起诉方式予以规范。

第一，直接起诉。直接起诉是检察机关提起环境公益诉讼最直接、最有效的方式。但是检察机关直接起诉的方式并不能滥用，一般在没有适格主体提起环境公益诉讼或者经过催告适格主体仍然不起诉的情况下才能适用。

第二，支持起诉。最高人民法院在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2014年)第11条中明确指出，检察机关可以依据《民事诉讼法》第15条的规定，通过提供法律咨询、协助调查取证、提交书面意见等途径支持社会组织提起环境公益诉讼[4]。目前我国的相关法律已经赋予了社会组织提起环境公益诉讼的资格，但是社会组织相比检察机关而言，社会组织并不是国家公权力的代表，在起诉经验、法律知识、调查取证等方面都不如检察机关专业。因此，检察机关可以为社会组织提供法律咨询、协助调查取证等方面的支持。

第三，督促起诉。督促起诉体现了检察机关具有的法律监督职权，是指当有权提起环境公益诉讼的起诉主体怠于行使起诉权时，检察机关可以在合理期限内督促其起诉。如果起诉主体在合理期限内仍然不起诉，也没有提供不起诉的书面理由，检察机关即可以自己的名义直接提起环境公益诉讼。

(三)设计特殊的诉讼程序

检察机关作为国家公权力的代表，与一般的起诉主体以及案件当事人相比，都具有身份上的特殊性，检察机关在环境公益诉讼中很难完全适用一般的民事诉讼程序和规则。因此，应当设计环境公益诉讼的特别程序，明确检察机关提起环境公益诉讼在立案管辖、审理程序、诉讼费用等方面的特殊规定。

第一，立案管辖。根据环境公益诉讼案件的特殊性、影响力、重要性等因素，应当建立检察机关立案管辖原则。对于由检察机关直接起诉的案件，应当由市级及其以上检察机关向同级人民法院提出环境公益诉讼；对于由检察机关支持起诉和督促起诉的案件，则由基层检察机关向同级人民法院提出环境公益诉讼。在地域管辖方面，可以参照《民事诉讼法》及其相关司法解释中有关侵权之诉的规定。

第二，审理程序。对于检察机关提起的环境公益诉讼，在起诉环节应当以书面方式起诉，在审理环节被告不能提出反诉，允许检察机关与被告达成调解或和解协议，允许检察机关享有上诉、抗诉等诉讼权利。法院对于由检察机关提起的环境公益案件，必须组成合议庭开庭审理，并且不能适用简易程序。

第三，诉讼费用。由于检察机关是国家公权力的代表，如果适用民事案件由败诉方承担诉讼费用的规则，则不利于激发检察机关提起环境公益诉讼的积极性。因此，对于由检察机关提起的环境公益案件，应免于缴纳诉讼费用或者通过诉讼费用保险、建立公益诉讼基金等方式解决案件的诉讼费用[5]。检察机关对环境公益案件进行的调查取证、评估鉴定、检测化验等必要费用也可以通过公益诉讼基金予以支付。

综上所述，检察机关作为国家公权力的代表，保障环境公共利益和公民环境权益应属于检察机关的基本职权。虽然目前我国法律并没有明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格，实践中检察机关参与环境公益诉讼也还存在着一些困难，但是这并不能阻止检察机关提起环境公益诉讼的进程。完善检察机关提起环境公益诉讼的制度设计，对更好地发挥检察机关起诉主体的功效，具有重要的理论与实践意义。

[1]颜运秋，余彦.我国环境民事公益诉讼制度的亮点、不足及完善—以2014年12月最高人民法院通过的“两解释”为分析重点[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2015(3)：37-43.

[2]张锋.检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构[J].政法论丛，2015(2)：120-128.

[3]黄亚宇.生态环境公益诉讼起诉主体的多元性及序位安排[J].广西社会科学，2013(7)：101-106.

[4]彭本利.检察机关参与环境公益诉讼的合理性及制度构建[J].吉首大学学报(社会科学版)，2015(5)：122-128.

[5]魏文.我国民事公益诉讼程序问题研究[D].西北师范大学，2014.

黄亚宇(1978-)，女，湖南长沙人，湖南商务职业技术学院，副教授，律师，研究方向：经济法。

D926.3；D

A

2095-4379-(2017)15-0063-02