统筹城乡发展一体化的法律对策——以完善城乡二元土地权利结构为视角

王 丹

南京农业大学，江苏 南京 210095



统筹城乡发展一体化的法律对策
——以完善城乡二元土地权利结构为视角

王 丹

南京农业大学，江苏 南京 210095

现行城乡土地权利二元结构是制约城乡一体化的核心问题，同时也是加剧社会不公平的重要原因。但是城乡土地二元结构既有历史原因，又有现实原因，因此必须通过深化改革土地二元权利结构体系，促进城乡土地市场一化，才能促进城乡平等发展，维护社会公平正义。

城乡发展一体化；城乡土地权利二元结构

如今我国经历了改革开放三十多年后，已经进入世界第二大经济体，经济发展迅速，综合国力不断提升。当然取得这些成就的令人可喜，但是隐藏在经济高速发展下的矛盾仍然突出。例如，现今目前制约我国经济进一步发展重要因素就是城乡发展严重不平衡的二元结构。尤其以土地权利二元结构矛盾为核心问题。同时城市与农村之间的关系问题一直是中国的重大问题之一，而农村与城市之间不合理的土地二元权利结构是中国城乡二元结构中核心的问题。因此探讨如何完善城乡土地二元权利结构是促进城乡发展一体化的重大积极因素。

一、城乡二元土地权利结构形成的历史原因

(一)从新中国建立到改革开放前的一段时间以来城市土地一直是国家公有，国家统一规划土地用途，来进行城市国防、工业建设。而农村土地经历一个变化：从农民的私有，到农村合作社所有，再到人民公社所有。

1.农村土地私有制阶段：1950年国家进行土地改革，废除了地主阶级封建剥夺所有制，变农民所有制。农村拥有土地所有权，成为了农业生产的主体，但是只有占有、使用、收益的权利，没有自由处分的权利。

2.农村合作社阶段：1953年起，我国农村开始农村合作化的制度，通过互助合作的形式将农村私有制的小农经济逐步改变为土地资料公有制的合作社经济过程。

3.人民公社：1958年起，中央决定在农村建立人民公社。人民公社主要特点是“一大二公”。一大指的是规模大，二公指的是公有化程度高，社员的一切生产资料包括土地都归公社所有。[1]人民公社采用集体劳作，干活不记工，吃饭不掏，这是人民公社化形式下的主要现象。

4.改革开放以来，以家庭联产承包责任制为起点，掀起了“包产到户，包干到户的形式高潮，这极大地促进了农民生产积极性。同时这也慢慢在农村集体土地权权利上面衍生了一种新型权利：土地承包经营权。

5.1986年因为家庭联产责任承包制导致农村土地碎片化、农产品产量不足的弊病逐渐显露，国家发布了《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》开始对乱占耕地进行调控，并将农村集体土地建设用地审批权收回了国家自己手里。[2]而农村土地不能进行商品交易，只能农村集体内部成员之间中流转。

(二)城市土地一直是属于国家所有，全部按照国家的计划、划拨，建设使用。而到了90年代初期，随着国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》后，城市国有土地有偿出售，逐步形成了城市土地商品市场。

二、现行城乡土地二元权利结构之间的矛盾

(一)现行的城市与农村之间的土地法律规范是二元对立的体系

城市国有土地的法律法规和政策基本上是规定城市土地商品市场如何运行的，而农村土地则严格按照国家法律法规规定的严格的使用用途，不可以在商品市场中随意流转。因此现行国家对于城乡与土地两种政策设计安排会导致进一步强化城乡之间的不平等的二元现象。

(二)现行的城乡土地二元结构矛盾特征主要有

1.土地配置方式不合理。现今城市土地是国家所有，除了国家机关用地，军事用地，和基础设施用地、公益用地等必要性用地外，城市土地基本上按国家审批、出租、租赁等有偿划拨方式进入土地商品市场。城市土地进入商品市场后，可以按照市场化经营方式，自由流通。[3]而农村土地是农村集体所有，农村土地只能按照特定的用途使用，不能随便改变用途，更不能随便在商品土地市场中自由流转。例如农村耕地只能用来耕种，宅基地只能用作农民住房。这种严重分立的土地配置方式，导致城乡之间不平等的差距的越来越大。

2.土地权利分配不合理。城市土地所有权归国家，但是国家将土地所有权分离出来，产生了建设用地使用权。建设用地使用权是一种用益物权，可以自由流转。用益物权人可以有占有、使用、处分、收益的权利。而农村土地是集体所有，农民对于土地只有土地承包经营权和宅基地使用权。这两种权利虽然都是用益物权。但是它们只有占有、使用的权利，不能随意转让其土地权利。而城市土地权利人拥有完全市场的权利，而农村土地权利人只是有限土地权利，这样进一步导致两者之间权利的不平等，会导致城乡土地权利二元结构的固化。

3.土地权利受到侵害救济方式不平等。(1)首先，当城市居民权利人的土地权利受到侵害的时候，有《宪法》、《物权法》严格的保护。这使得城市土地权利人的保护方式十分成熟。而农村土地权利人受到损害时，虽然可以援用《宪法》和《物权法》的保护，但是《物权法》、《土地管理法》等有关法律规定①，当农村土地权利受到侵害的时候，赔偿金额只能按照土地的原先使用用途进行赔偿，赔偿金额很少。所以农民无法保障自己的权利。因此这两种不同的救济方式使得城市与农村之间土地权利进一步不平。(2)其次，按照《物权法》、《土地管理法》有关规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。但是城市土地权利人享有更完整的权利。当他们的房屋、土地被政府征收的时候，完全是按照市场价格来计算，这充分保障了城市土地权利人的利益。而农村土地权利人，当他们农业耕地、宅基地被政府征用的时候，只是按照原耕地使用的价格补偿农民。而且对于土地增值收益这一块，农民完全不享有其利益。征地补偿费标准过低，低价强征农民承包地，加上各种方式的截留与扣缴农民的补偿安置费用，带给农民的收益非常少等。[4]

4.土地用途管制制度不合理。现行的《土地管理法》规定，通过编制土地利用总体规划、划定土地用途区、确定土地使用限制条件，严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。[5]因此城市土地除了国家的国防、军事、机关等专门机构用地使用规划是严格按照划拨程序进行的。其他土地都是国家批复，进入土地二级市场上面，作为商品可以自由买卖流转。而对于农村土地则是实行严格的用途管制制度。这使得农村土地想要能够自由流转，必须先由国家征地，转变成建设用地后，才可以自由流通。这种不合理制度安排会使得政府为了利益会不断侵占农民土地，会导致农民土地权利严重受到侵害。

三、完善城乡土地权利结构一体化的建议

经过上述对于城乡土地权利二元结构形成的历史原因和现行矛盾的分析后，本人认为要促进城乡一体化，必须建立、健全、完善城乡土地权利结构一体化。对此本人对于完善城乡土地结构一体化有以下建议：

(一)建立统一的城乡土地交易市场

前面已经指出城市土地建设土地配置基本上按照市场运行方式，可以进行商品交易。农村土地只能按照其规定的用途来进行运作，这导致农村土地根本没有真正的土地商品市场。所以国家必须建立统一城乡一体化的土地交易市场，才能进一步打破不平等的城乡土地二元结构。

(二)建立公平的土地权利分配方式

前面笔者已经分析了城市土地权利与农村土地权利完全是两种权利配置方式。城市土地权利是完整物权可以自由交易，而农村土地权利是有限物权，只能享有占有、使用的权利，不能在商品市场自由流转。所以国家必须重新设置农村集体土地权利，尤其是土地承包经营权和宅基地使用权。第一，在将农村集体土地分为农村集体所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”的国家重大政策的背景下，一些地方已经试点将将土地承包经营权分离，将土经营权入市，进行商品化运行。在现行试点地区下，农民取得土地承包经营权后，可以将土地经营权投入土地市场进行商品化交易。这可以使得农民与城市居民取得相同的土地权利。第二，对于农村宅基地来说，农民不能把它与农村集体组织成员外的人进行交易，导致宅基地不能进行正常的市场化流转，不能保证农民利益。因此现行国家一些地区也开始试点，允许符合条件的宅基地可以入市，进行商品化交易。这两种方式可以更好地保护农民利益，进一步促进城乡之间土地权利平等化。

(三)完善相关法律法规的救济方式

前面本人已经指出，对于城市居民来说，当他们相关土地权利，受到侵害的时候，救济方式已经十分成熟。而且他们土地权利受到侵害，完全按照市场化商品价格进行赔偿，但是农村土地权利人受到侵害，赔偿金额很少不足以保护农民利益。因此国家及有关部门应该完善现行的法律法规来使得农村土地权利保护与城市土地权利保护之间平等，使得农村经济进一步平稳发展。

(四)完善土地管理制度

前面已经说明：农村土地有有严格的土地管理制度，必须坚持耕地红线不能变，严格控制农转非，这对于促进城乡土地市场一体化来说，有着巨大阻碍作用。因此必须在现有坚持十八亿亩红线耕地情况不变情形，适当允许一些符合标准的耕地进行商业化运作，这样对于稳定农村发展和保护农民利益来说，具有巨大作用。

综上所述，城乡土地权利二元结构是目前制约城乡一体化发展的核心问题，因此必须促进城乡土地一体化市场，维护农村、农民利益，这对于维护社会稳定，促进社会公平正义具有重大意义。

[ 注 释 ]

①<物权法>第42条，<土地管理法>第31条规定.

[1]李景刚.我国城乡二元经济结构与一体化土地市场制度改革及政策[Z].中国会议，2016(07)：2-3.

[2]李景刚.我国城乡二元经济结构与一体化土地市场制度改革及政策[Z].中国会议，2016(07)：5-7.

[3]刘守英.中国城乡二元土地制度的特征问题与改革[J].国家经济评论，2014(03)：2-3.

[4]何立胜.我国城乡二元土地产权特性与农民土地权益的制度保障[J].贵州科学，2011(10)：46.

[5]国务院发展研究中心农村课题组，叶兴庆，徐小青.从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向[J].管理世界，2014：5-6.

D922.181；D

A

2095-4379-(2017)18-0123-02

王丹(1991-)，男，汉族，安徽人，南京农业大学，经济法专业研究生，研究方向：市场规制法。