农村土地承包经营的现状研究*<br/>——以辽宁省部分农村为例

农村土地承包经营的现状研究*
——以辽宁省部分农村为例

2017-01-27张玉平单丽雪

法制博览 2017年18期

关键词：承包经营经营权农村土地

张玉平单丽雪

辽宁师范大学，辽宁大连 116029

农村土地承包经营的现状研究*
——以辽宁省部分农村为例

张玉平单丽雪

辽宁师范大学，辽宁大连 116029

新农村建设是近几年的热点话题，由此农村土地承包经营在近期受到特别的推崇。但由于农村土地承包经营本身存在的巨大利益诱惑，由此农村土地承包就不免被一些不法者所利用，使农民遭受不必要的损失。其中在农村土地承包经营的主体、“非粮化”和“非农化”等方面存在诸多问题。所以本文以辽宁省为切入点，主要从发现问题与制定对策入手，对农村土地承包经营的现状进行深入研究。

土地；土地承包经营权；农户；土地承包经营主体

一、界定土地承包经营权的科学内涵与外延

(一)明确土地承包经营权的科学内涵

目前我国学界对于农村土地承包经营权的定义诸多，但当下学界较为公认的一种说法是“土地承包经营权就是土地承包经营权人依法对其承包经营的农民集体所有或国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”①但笔者认为，此定义没能将现如今的土地承包经营权的实际内涵完整的表现，因为随着时代的发展与进步，我们应当在其定义中融入新的社会特性。由此笔者认为土地承包经营权应指“农村集体经济组织的农户以及集体经济组织以外的单位或个人，以农业生产为目的，依法承包经营由农民集体使用的依法用于农业生产的耕地、林地、草地等农用土地而享有的占有、使用和收益的权利。”这一内涵的界定主要以目价值的为导向，将土地承包经营的主体、可承包土地的范围范式化，意在凸显土地的利用价值，较为全面的抓住了农村土地承包经营未来的发展趋势。

(二)探求土地承包经营权的外延

1.把握土地承包经营主体的发展趋势

从2016年颁布的《三权分置意见》的初衷来看，其目的是赋予土地经营主体更自由的土地经营权。所以根据这种自由化趋势，笔者认为现行的法律应对承包经营主体的的限制条件做出适当更改。

第一个方面，对于集体经济组织以外的单位和个人可承包的土地范围予以适当放宽，不应局限于四荒土地，应扩大到一般意义上的耕地、林地、草地。第二个方面，对于集体以外的第三人承包土地的方式应由简至繁，从以前的拍卖、招标等承包方式向一般性的承包土地方式转化。第三个方面，“需经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准才可承包”的这一条件限制亦应修改，应修改为“经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或村民代表同意”即可承包，从而将“经过乡(镇)人民政府批准”这一限制条件剔除，使承包流程简化，实现效益最优化。

2.突破土地承包经营主体限制条件的现实原因

现如今的土地承包经营主体仍以本集体经济组织内部的成员为主，而由集体经济组织以外的单位或个人承包土地的所占比例不足2%。并且从调研的具体情况来看，亦有部分农户明确表示其想要放弃土地承包转向其他行业的意向。所以面对这样的现实情况，应当对集体经济组织以外的承包经营主体的限制条件进行适当放宽，以此鼓励集体经济组织以外的单位或个人积极进行土地承包经营，为农村土地承包经营注入新鲜血液，让土地承包经营主体更为多样化、灵活化，也由此来契合当下中国土地承包经营的自由之风。

3.土地承包经营主体的汇报监管机制

那么我们一味地打破承包经营主体的限制，是否会造成土地的不当利用或者流失呢？在此，笔者设计了一套与此相契合的汇报监管机制，该机制的适用主体不仅仅包括集体经济组织以外的单位或个人，还包括一般意义上的土地承包经营主体和土地实际经营主体。该机制的主要内容就是国家应当在今后的土地承包经营中，设立专门的土地承包经营管理机构，制定出相应的管理规则与标准，对于承包地的承包、流转、使用等行为进行专门管理，对土地承包经营实行年检汇报监管制度，具体的操作流程如下：

首先，由土地承包经营主体对于土地承包经营的现实情况和未来规划进行汇报和梳理，主要是将上一年度的实际种植情况、实际收支和在种植经营过程中发现的一系列问题以及下一年度的种植规划等情况进行系统化汇报。之后，由土地承包经营管理机构对土地承包经营主体汇报的情况进行审查，同时该机构再依据日常对土地承包经营主体调查的实际情况，对土地承包经营主体进行综合等级资质评定。然后，对于符合一定标准和等级资质的土地承包经营主体鼓励其继续进行土地承包，同时允许其适当的扩大土地承包经营范围，实行奖励机制。而对于低于相应标准或等级资质的土地承包经营主体进行相应限制，减少或者剔除其土地承包资格和地位，对其实行惩罚机制，由此对土地承包经营主体进行系统化管理，让真抓实干者从土地中获益，让慵懒不前者知难而退，这样才能够让土地发挥其应有的价值。

二、农村土地承包经营问题汇总

(一)农民的权利认识相对薄弱

农村土地承包经营权是新时代的产物，具有鲜明的独特性，与农民们也息息相关。但据相关调查显示，有高达55.4%的受访者认为农村土地所有权归国家所有，认为其属于农民个人所有的受访者占有10.9%，认为农村土地属于农民集体所有的受访者占33.7%。②同时依据笔者前期的调研数据表明，当下的人们对农村土地承包经营权的了解存在严重的认识不足。对农村土地承包经营有明确了解的受访者仅占有8.25%，表示完全不了解的受访者有25.24%，了解一些的受访者占66.5%。我们从现有数据不难看出，当下对于和自己息息相关的土地权利的认识不足的农民们还是占有大多数的。

(二)耕地资源浪费严重、非农化趋势突显

随着城镇化的迅猛发展，农民们逐渐从单一性的社会主体向多样性转变，由此也引发了当下农地被大量抛荒、闲置等现象，逐步形成了“有人无地种”和“有地无人种”的局面，人地矛盾日益突出，严重影响了农村土地承包关系的稳定。③同时，新兴农业快速膨胀，养殖业和林果业也飞速发展。由此，我们口中的土地也开始悄悄的发生重大变化，土地资源浪费情况也日益突显。

除此之外，依据现有的调查数据可知，目前在农用地之上建筑坟墓的现象较为突出。表示在其身边存在此种情况的受访者有75.1%，仅有24.75%的受访者表示没有或不清楚。并且在我国的诸多农村都存在这种情况，且每个农民家中目前至少有3座坟墓，在根据3×3的计算方法推算，每一家的坟墓至少占用27平方米的土地。在根据前期实地调研的结果来看，在约有8平方公里的土地上，建筑了将近120座坟墓，占地面积约1000平方米，并且大部分坟墓都建筑在较好的耕地之上，由此推算耕地被占用的面积与浪费的实际价值不可估量。同时，乡村旅游、农家乐和采摘节等项目快速在农村兴起，有些项目甚至违法占用农田进行养殖、建设高尔夫球场等。④

三、上述问题的应对策略

(一)由土地承包经营管理机构进行土地承包方面的信息推广

在前面的论述中笔者有提到要在农村设立专门的土地承包经营管理机构，其主要职能是对土地承包主体进行评定监督，但是，由于当下农民对于土地承包方面的认识不够深入、土地权利意识薄弱等原因，所以有必要将土地承包方面的信息推广这一重任交由该机构负责。

笔者认为，应在土地承包经营管理机构下设立一个独立信息部，而信息部门日常的主要职责就是负责信息的收集与推广，然后在根据各地方的实际村落情况，由部门向下设立与该地方实际村落数量相匹配的信息员。

(二)加强政府领导，规范农地利用

首先，针对农村丧葬问题笔者提出两点解决办法。第一，政府要加大对迁坟入墓的宣传，让农民了解墓地下葬的优点和好处。同时，还可以适当采取调整丧葬价格、政策补助等措施来降低丧葬成本。第二，农村专用的集体墓地对于减少农田被坟地占用有很大的作用，可以作为一个解决问题的好办法，而这就需要政府或者集体组织专门批出一部分土地进行集体墓地建设，实行集体墓地无偿使用制度。

其次，针对其他种类的非农化现象，笔者提出以下意见。第一，要严格限制与提高其他经济类种植业的投放标准。因为在当下，大多数农民为了追求经济利益将基本农田改建成蔬果经济种植，而这种改建在广大农村无需任何审批，由此果蔬种植对我国的粮食产量构成极大威胁。所以，政府部门应快速制定果蔬经济的投放标准，对本地区内的果蔬种植，进行集约化管理，严格限制果蔬种植面积。第二，政府要守住基本农田这一基本底线，不要为盲目追求GDP的提高而以牺牲土地为代价。前期在绥中县调研过程中发现，该地区的开发新区建设已基本完成，但是整个开发区却没有任何经济气息，周边的烂尾楼、被荒废的土地比比皆是，经过询问才知道，本地区只有在夏季才会有很多所谓的住户、游客。所以，笔者希望政府在进行经济新区、旅游开发时，不要为追求一时之利而浪费大量土地，要严格守住基本农田这一基本底线。