现代地籍信息及其应用探讨

现代地籍信息及其应用探讨

□ 金华市国土资源局婺城分局 黄 敏

地籍信息是土地管理部门的一项基础性工作，地籍信息主要包括城镇地籍调查信息、土地利用现状调查信息及土地登记的有关信息。地籍信息不仅是国土资源管理的基础性依据，同样也是衡量国土管理是否符合《土地管理法》标准的尺度，在国土管理部门的日常业务中起着举足轻重的作用。同时，地籍业务也是政府部门对外的一个形象窗口。因此，地籍信息的工作效率直接影响到土地部门的正常运转，并直接关系到政府职能部门的形象问题。因而在地籍管理施行“信息化工程”是广大土地部门提高办事效率的首选。

一、现代地籍管理信息系统主要功能

1.数据采集功能

地籍信息数据可分为三类：空间几何数据，指与不动产有关的各种图形；属性数据，指记录空间数据的地类、权属、利用状况、价值等属性；管理数据，指管理过程中生成的数据。

空间几何数据采集是系统数据采集的主要功能，它要求具有多种采集方式同时对空间数据采集精度也有要求。数据采集的方式应具有：手扶跟踪数字化、图形扫描数字化、测量仪器及外部数据文件接口、键盘输入矢量数据（坐标值）。

2.图形处理功能

图形数据在输入时或输入后，需要对图形进行显示、查询、编辑、修改、管理等工作，使建立的图形库能够满足管理需要。图形数据包括图形窗口显示、地图整饰与符号设计、图形编辑、图形空间拓扑关系、属性数据的编辑、计算功能。

3.制图功能

地籍管理信息系统的制图功能应能为用户提供矢量图、栅格图、全要素图和各种专题图。

4.属性数据的管理功能

属性数据管理功能，一是提供用户定义各类地物的属性数据结构和用户自定义数据结构功能；二是提供结构修改功能，拷贝结构，删除结构，合并结构等功能；三是利用SQL语言提供多种灵活的数据库查询；四是提供数据计算统计和统计分析功能。

5.空间查询与空间分析功能

二、我国现代地籍信息化发展情况

1.在发展进程层面上

城镇地籍信息系统建设起步早，技术成熟，覆盖面大，应用范围广；农村地籍信息系统建设起步晚，起点高，发展快，影响大；城乡一体化地籍信息系统建设方兴未艾。

2.在技术层面上

从大系统小应用到小系统大应用；从单机版到网络版；从平面到立体，从二维到三维到多维。

3.在应用层面上

从单位信息应用过渡到部门信息应用上；从政府信息向公众信息发展。

三、当前国内地籍信息应用工作处于起步阶段

当前国内地籍管理信息应用工作处于起步阶段。从技术角度综合分析地籍信息系统有以下几种模式。

基于大型“GIS”系统及“SQL”数据库下的地籍管理信息系统。GIS即地理信息系统，它是集图形、图像属性等数据于一体的空间管理信息系统，在资源、环境、林业、水利、救灾、城建、规划等领域广泛应用。

以小型GIS 系统或国内外GIS系统为依托的地籍管理信息系统。

具有代表性的美国mapinfo，中国MAPGIS等利用这些平台开发的地籍管理信息系统，具有成本低、开发容易、见效快等基本特点，国内外有不少土地管理部门利用该平台开发，建立地籍管理信息系统，这些软件在管理县级中小城镇的地籍资料方面行之有效。

属性数据与图形数据分开的地籍管理信息系统地籍管理信息系统的图形数据主要来源于地籍测量与地籍空间数据的动态监测与变更。属性数据来源于地籍管理的业务过程，如土地申报，权调、权属审批、结果公布、登记归产、颁发证件等。由于地籍管理的业务过程完全可以用数据库语言进行描述，结合办公自动化可以实现日常地籍管理工作过程的现代化和窗口化服务，图形数据管理可以利用基于Autocad开发的野外地籍数据分别进行管理，其优点是简单、清晰、易掌握，对于初步接触计算机的土地管理部门不失为一种良好的选择，为将来进一步实施G I S 化的管理软件奠定基础，其缺陷是由于属性数据与图形数据的分离，给图形的查询、空间分析，图属互访等带来不便。

四、当前地籍信息建设应用中存在的问题

1.对地籍信息重要性认识不够

自国家实行土地有偿使用制度以来，地籍信息建设有了很大的发展。但是，各地对地籍信息在国土管理中的重要性认识仍然存在很大差距，不少地区不以地籍信息为决策基础，靠个人感觉拍脑袋办事，甚至根据局部利益需要，随意改变地籍信息，造成了诸多不良后果。

2.经费投入不足

地籍信息从获取到日常维护，需要长期、大量的经费投入保证信息的准确性、完整性及现势性。新中国成立后，地籍工作几乎处于停滞状态，各地进行地籍信息建设基本上都是从零开始。一些领导及决策机构对地籍信息建设的重要性认识不足，政府投入及应列支的经费不能保证，造成地籍信息的不完善。

3.城乡地籍信息建设发展不平衡

城乡地籍信息建设不平衡的现象在各地都存在。大部分城镇已按土地登记的要求实施了大比例尺的城镇地籍调查，国有土地使用权登记发证工作已经基本结束，绝大部分地籍信息具有登记的法律效力。但广大农村仍以资源性的调查资料为主，基本上采用的是1∶10000的小比例尺进行土地利用现状调查，地形地物综合程度较高，对土地权属状况调查不完整，调查资料不能满足实现土地用途管制及产权管理的需要，难以按法律要求开展土地登记工作。城乡地籍信息发展不平衡，已阻碍了依法实施城乡土地统一管理。

4.地籍信息缺乏现势性

当前，城乡社会经济发展十分迅速，但是，地籍信息却不能及时变更或变更不彻底。一些地方城市建设部门抛开地籍管理，不是先进行变更登记，而是实施先行拆建的城建政策，造成地籍信息不能及时得到更新，为日后土地权属争议的产生、地籍管理的进一步发展以及城市建设的发展埋下事端。

5.信息化水平不高

应以建立全国地籍联网查询系统为切入点和突破口，加强信息动态管理以及信息维护更新，大力推进地籍管理信息化是地籍管理现代化建设全局的战略举措，是推进现代化地籍的关键。

五、建立符合法律要求的现代地籍信息

1.牢固树立地籍信息的法律权威

牢固树立地籍信息的法律权威，一切用地行为必须源于地籍。必须以地籍信息为制定政策、决策的依据；以地籍信息和《土地管理法》作为依法规范用地行为的执行依据；以登记的地籍信息作为依法保护土地所有者、使用者以及土地他项权利者各方权益的依据。

2.按产权管理要求建立城乡一体的地籍信息

当前，建立城乡—体的现代地籍信息的重点应该是加强农村的地籍信息建设。各地区根据本地区的经济条件，选择恰当的大比例尺，按土地登记的要求，实施农村土地利用现状更新调查。在经济条件较为落后的地区，可考虑适当缩小大比例尺调查范围，如在规划的城镇发展区域内开展调查，以满足近期城乡建设发展的需要。

按土地登记的要求实施农村土地利用现状更新调查，各地应尽可能查清各级农村集体土地产权的权属界线，特别是村民小组农民集体的土地权属界线，为保护农民的土地权益提供最可靠的基础地籍信息。

3.保持地籍信息的现势性

实现地籍信息的现势性，应注意区分现状地籍信息和依法登记地籍信息的差别，合法用地的现状地籍信息是与登记的地籍信息相一致的，违法用地的现状地籍信息与登记的地籍信息是不相同的。当前农村实施的土地利用调查是一种现状调查，大多数情况下并未对用地的合法性进行甄别，一些违法用地被作为现状予以记录，这种违法用地的地籍信息，不能作为鉴别用地合法性的唯一标准。

4.逐步实现信息资源共享

实现各级国土部门地籍信息共享是依法管理土地的前提。目前计算机信息系统技术发展迅速，为建立省、市(县)、乡(镇)地籍信息网络，实现各级国土部门地籍信息共享提供了可能。实现地籍信息共享，应按照市场经济的要求，重新构建地籍信息的建设，维护、使用机制，以保证真正实现信息共享、信息建设和维护共同投资，最终实现地籍建设的可持续发展。

5.建立日常地籍信息变更制度

土地利用状况的变化，包括办理了合法手续的用地和没有办理规定手续的非法用地利用状况的变化。一方面，土地利用状况的变化源于基层，因此，日常地籍信息变更应建立以乡镇土地管理所为基础的信息变更制度；另一方面，依法实施国土管理，审查土地利用状况，查处违法用地，是各级政府土地管理部门的职责，因此，日常地籍信息变更必须构建区、县(市)国土资源局和省国土资源厅在内的地籍信息变更组织机构和体系。

六、现代地籍信息应用，促进了国土管理事业发展

以现势性的地籍信息为基础，各个职能机构均应在实际工作的各个环节充分利用地籍图件，发挥地籍信息的法律权威作用。当前，国土管理的各个部门，从本部门的工作情况出发，以地籍信息为依据，逐步建立并形成新的执法机制。

1.建设征用土地

建设征用土地中集体土地权属及地类的认定，必须以地籍现势资料（城镇地籍调查和土地利用现状调查信息）作为审批、会审的依据。应严格区别现状地籍信息和登记地籍信息，以地籍登记信息为依据，审查建设用地范围、土地用途等是否符合法律规定，对合法的用地产权给予应有的法律保护。

2.土地复垦、开发、整理项目管理

土地复垦、开发、整理必须以具有现势性的地籍信息作为确定依据。一些地区实施土地开发，不是以地籍信息为依据，对未利用土地进行开发，而是对一些抛荒地进行开发。事实上，这一类抛荒地，其土地性能与抛荒前的农用地没有根本性的差别，耕作层未被破坏。复垦、开发、整理是否达到要求，应以地籍信息作为衡量的标准，即只有经过变更的复垦、开发、整理的地籍信息，方可作为成果合格的最终依据。

3.土地执法监察

以地籍信息为依据进行土地执法监察，应区分城镇地籍信息和农村的土地利用现状调查信息。前者大多为经过土地登记的地籍信息，可以直接作为衡量用地合法性的依据；后者目前大多为小比例尺现状调查信息，是认定用地现状的依据。用地是否合法则需要依据国家有关政策及结合用地现状进行判断。当然，对于已经按土地登记要求进行了大比例尺农村地籍调查的地区，凡经过土地登记的信息，均可直接作为衡量用地合法性的依据。对于土地执法监察结果，不能仅仅以处罚为最终目的，处置结果应通过土地登记予以确认。只有经过土地登记的变更地籍信息，才能作为确认土地执法最终结果的依据。

4.地价评估

地价评估是以宗地本身的土地利用状况及周围的社会经济条件、自然地理条件为依据的，地籍信息为土地等级及地价评估提供了准确、可靠的宗地周围地形地物自然地理条件、土地利用状况信息以及相关区域的社会经济条件信息，这是土地等级和地价评估的最可靠依据。以地籍信息作为地价评估依据所得出的结果是最具有权威性的结果。

5.土地利用总体规划

土地利用总体规划是实施国土管理的法律依据之一，土地利用总体规划的地类范围界线，必须与现实的用地状况一一对应，必须以地籍信息中的土地权属界线和土地利用类型界线作为规划界线的落界依据。土地利用总体规划是否按要求实施，实施结果怎样，同样必须以现势性的地籍信息作为检验标准。应将与规划用途一致的地籍信息看作是证明土地利用规划已经得到落实的依据。

七、利用地籍信息成果服务社会经济发展

鼓励社会使用现代地籍信息成果，土地登记资料公开查询便民、保障交易安全，拓宽服务领域。从1987年开始至今，我国地籍管理工作取得了很大成绩。全国城镇地籍调查基本完成，农村地籍调查通过第二次全国土地调查等工作，获取了大量的土地基础数据，每年的土地变更调查形成了丰富的地籍资料。一方面通过土地详查、第二次土地调查以及变更土地调查，形成了全面的土地状况资料，准备了最基本的土地信息包括有关土地的空间位置、面积、地类、数量、质量等基本资料。另一方面通过土地确权、土地权属争议调处、登记，原始资料收集，形成了土地登记结果，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图、土地登记卡和宗地图。这些宝贵的地籍资料为现代地籍信息成果应用奠定了坚定的基础。

现代地籍信息成果应用最大的好处：一是可以加大更新的力度，做到及时变更，保持资料的现势性；二是规范行为，在程序、标准和要求等方面形成严格的制度，确保行政行为规范、全面和准确；三是不断树立服务意识，为社会提供方便，便民利民；四是提升技术手段，采用新技术解决遇到的问题，推进信息化建设，工作朝着高效、快捷、先进的服务发展；五是走登记信息市场化道路，增加国家收入，促进管理工作良性循环，实现地籍信息管理自我完善。

现代地籍信息成果应用，既是推进地籍管理工作的重要内容，更是提高地籍地位、扩大地籍影响的根本途径。要充分发挥地籍的产权优势、数据优势、技术优势，为经济社会发展和参与宏观调控和严格土地管理提供服务和支持。

现代地籍信息成果应用要不设门槛，采取鼓励政策取向，只要是不涉及保密和隐私的，都应当充许。欢迎社会以及各部门利用地籍信息成果，显化地籍成果为经济社会发展服务的作用，不断完善现代地籍信息地籍成果应用的有关政策。要拓宽现代地籍信息成果应用领域，比如遥感监测成果应用，不仅仅在土地管理内使用，也可以在其他管理中应用。以满足社会需要为出发点，要实现现代地籍信息查询形式多样化。如可以办理委托查询、异地查询、互联网和短信等电子多种方式查询。为满足经济社会发展需要，保证公众对土地登记资料方便、快捷、准确查询等多元化需要。