保护、扶持和促进中医药发展—《中医药法》立法亮点解读（上）

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2016年12月25日，中国首部《中医药法》获得十二届全国人大常委会第二十五次会议通过，将于2017年7月1日正式施行。

《中医药法》的立法宗旨是保护、扶持和促进中医药发展，是一部保护扶持中医药发展的促进法。中医药立法站在国家和中华民族的高度，继承发扬中医药学，弘扬中华民族优秀文化；体现保护、扶持、促进中医药发展；遵循中医药发展规律，充分体现中医药特点，保护和发扬中医药特色优势，为人民群众提供满意的中医药服务；针对中医药发展中存在的主要问题，注重体制机制创新，力求有所突破；处理好与现行相关法律的关系，做好与医药卫生等相关法律的衔接和协调。

以法律形式强化中医药方针政策

《中医药法》的颁布实施对中医药行业发展具有里程碑意义。《中医药法》的立法思路，一是将党和国家的中医药方针政策法律化、制度化，以法律形式明确中医药发展的基本方针、原则和制度。新中国成立后，党中央、国务院制定了一系列保护、扶持中医药发展的方针政策，为中医药事业的发展奠定了良好的政策基础，提供了有力的政策保障。但现实工作中，由于缺乏具体操作性的制度措施，导致地区之间中医药事业发展的不平衡，以及不同时期不稳定的情况，影响了中医药事业全面、协调和可持续发展。因此，有必要从国家立法的层面，将党和国家关于发展中医药的方针政策，通过法律的形式制度化，成为强制性、稳定性和可操作性的法律措施，能够更有效、持久地保障中医药事业的发展。《中医药法》明确了中医药的地位、作用以及发展中医药的基本方针和基本原则等内容，把党和国家的一贯方针政策，通过法律的形式固定下来。

二是加强中医药传承，鼓励创新，发挥中医药特色优势。传承和创新是中医药发展的根本，也是中医药发展的内在规律。但由于种种原因，中医药传承和创新不足、特色优势发挥不够的问题始终没有得到根本解决。因此，《中医药法》将做好传承和创新，保护和发扬中医药特色与优势作为重点内容，在中医药传统知识保护、中医药学术传承、师承教育、学术创新和保持发挥中医药特色优势等方面作了相应规定和要求。

三是遵循中医药发展规律，建立符合自身特点的制度规范。与中医药有关的现行医药卫生法律主要是针对医药卫生的共性问题做出制度规范，未能体现中医药的特点和自身发展规律，在一定程度上来说，不仅起不到保护作用，反而制约了中医药的发展，限制了中医药特色优势的发挥。《中医药法》从建立符合自身特点和规律的制度规范出发，在与现行医药卫生等相关法律制度衔接的基础上，进行了完善和补充。在中医药服务、服务体系建设、中医执业医师分类管理、中药发展、保障措施等方面做了相应规定。

四是强化政府责任，建立中医药事业稳定发展的保障机制。当前，我国医药卫生事业特别是中医药事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不相适应的矛盾还比较突出。由于中医药资源配置不合理，城乡和区域发展不平衡，影响了中医药服务的可及性。政府投入不足，缺乏稳定保障机制，导致公立中医医疗机构公益性不足，运营困难，中医药价格低廉的优势成为中医药机构创收的劣势，“以药补医”“以西补中”的状况导致中医药特色优势淡化。《中医药法》规定了政府应当为中医药事业发展提供政策支持和条件保障的责任。

五是重点突出，统筹兼顾，促进中医药全面协调可持续发展。中医药医疗、保健、科研、教育、产业和文化是中医药事业发展的一个整体，因此，必须按照科学发展观的要求，重点突出，统筹兼顾。《中医药法》把立足中医药服务，突出中医药特色，发挥中医药作用作为重点内容。同时，按照中医药医疗、保健、科研、教育、产业和文化的基本框架进行设计，作出了相应的制度安排，以保障中医药全面发展。

强化服务体系和能力建设

中医药服务体系是我国医疗服务体系的重要组成部分，是提供公共卫生和基本医疗服务的重要载体。在城市，综合性中医医院、中医专科医院、综合医院中医科、社区卫生服务机构及中医门诊部和中医诊所构成了城市中医药服务网络；在农村，县级中医医院、乡镇卫生院中医科和村卫生室构成了农村中医药服务网络。

十二五以来，中医医疗资源持续增加，配置更趋合理。中医医院标准化建设步伐加快，中央财政支持全国1000多所各级中医医院重点建设。截至2015年底，全国中医医院达到3966所，省、市、县三级中医医疗服务体系进一步完善，初步实现了从注重中医医院发展到既重视医院发展，又注重门诊部、诊所等中医药服务的多种组织形态共同发展的转变。中医药预防保健能力不断提高，二级以上中医医院普遍建立“治未病”预防保健科室，服务方式和内容不断拓展和丰富，服务水平逐步提升。中医药卫生应急和重大疾病防治网络逐步建成，中医药在卫生应急工作中发挥作用。中医药防治重大疾病取得成效，中医、中西医结合治疗心脑血管病、糖尿病、恶性肿瘤、慢性呼吸系统疾病、肾病等重大慢性病和艾滋病、病毒性肝炎、新发传染病具有相对优势。综合医院和妇幼保健机构中医临床科室和中药房建设得到加强，队伍素质提高，服务手段不断丰富。

但目前，中医医疗服务体系特别是城乡基层中医医疗服务体系还不健全。一是中医医疗服务资源总量在我国医疗服务体系中所占比例较小。二是中医医院规模小，科室设置不健全，技术力量薄弱，综合服务功能不强，特色优势淡化、辨证论治虚化、继承不足、创新不够。三是在经费投入方面，财政拨款投入不足。四是中医医疗资源配置不合理，中医特色优势未得到充分发挥。五是中医预防保健服务能力需进一步提升。

为了贯彻落实深化医药卫生体制改革的要求，进一步完善中医药医疗体系建设，应当在区域卫生规划中合理规划和配置中医药资源，健全中医药服务体系，保障公民享受中医药服务的权益。规定县级以上行政区域内设立相应规模的公立中医医疗机构，政府举办的综合医院、专科医院设置中医药科室，配置一定比例的中医病床，城市社区卫生服务中心和乡镇卫生院设置中医药科室，社区卫生服务站和村卫生室等基层医疗卫生服务机构能够提供中医药服务。

这一切，将随着《中医药法》的颁布实施得到加强。《中医药法》第十一条规定，“县级以上人民政府应当将中医医疗机构建设纳入医疗机构设置规划，举办规模适宜的中医医疗机构，扶持有中医药特色和优势的医疗机构发展。”“合并、撤销政府举办的中医医疗机构或者改变其中医医疗性质，应当征求上一级人民政府中医药主管部门的意见。”第十八条规定，“县级以上人民政府发展中医药预防、保健服务，并按照国家有关规定将其纳入基本公共卫生服务项目统筹实施。”“县级以上人民政府应当发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用，加强中医药应急物资、设备、设施、技术与人才资源储备。”“医疗卫生机构应当在疾病预防与控制中积极运用中医药技术方法。”