以“科技+制度”实现执法公正与效率双赢

文 中国人民公安大学侦查学院教授 刘为军

以“科技+制度”实现执法公正与效率双赢

文 中国人民公安大学侦查学院教授 刘为军

为全面深化公安改革，全国各地都在根据中央决策部署开展公安改革试点工作，其中包括对公安机关执法办案场所办案区的精细化设置。在此背景下，北京市公安局海淀分局先行先试，探索建立了以“整合资源，源头管理，合成作战”为特点的“一站式”执法办案管理中心，逐渐发展成案件集中审理、全程闭环、全程监督的执法办案模式。

对于公安机关而言，内设机构和执法办案模式的调整，核心问题是执法权在公安机关内部的重新配置，旨在更好地行使执法权，实现打击违法犯罪和保障人权方面的双赢。这些要求可以转化为对执法公正和效率的双重诉求。为此，是否有利于公正和高效行使执法权，应成为评价这种调整的核心标准，而“一站式”执法办案管理中心及由此产生的办案模式很好地呼应了这一核心标准的要求。

“一站式”执法办案管理，创新完善公安执法权力运行机制

近年来，中央及公安机关一直高度重视执法规范化工作。规范化的效用具有双重性：其一，规范化对人们完成工作可以起到协助作用，能够激发执法人员的能力，并最大限度地避免因个体差异而导致的执法不统一；其二，规范化具有压制性。规范化将各种执法行为的众多要素都纳入法律法规和执法机关内部规程的明文当中，对执法行为的自由裁量性是一种拘束。一般认为，规范化的程度与执法自由裁量权的空间之间存在反比例关系。规范化和正规化程度越高，规范、职责和执法流程越明确，留给办案人员自由选择的空间就越小。但与规范拘束相对的是，执法往往有及时性要求，而且在日益上涨的民众诉求的驱动下，执法任务只会水涨船高。公安机关要高质量完成执法任务、获得更高的执法效益，又要遵循日渐完善的执法规范，必然要转向执法方法和执法技能上的突破，加大执法技术领域的投入，提高执法行为的技术含量。因此，从长远来看，规范化对执法人员的制约达到一定程度后反过来能极大促进执法效率。

“一站式”执法办案管理中心及由此产生的办案模式，切实反映了执法规范化的要求。从嫌疑人进入中心到送至看守所的整个过程，全面规范受理案件、立案、涉案财物保管等执法过程，充分利用现代科技（如手环、物联网、视频监控），实现了执法的流程化、标准化运作和对中心范围内执法的全程监控，将以往以事后监督为主转向同步监督和动态监督，最大限度消除了违法办案隐患，并促使办案人员提高办案的法治思维，在法治框架下寻求更合理的办案策略。这种规范化，事实上也有助于保障办案人员的执勤安全，避免其因为规范模糊和行为失当而陷入法律禁区并被追究法律责任。

“一站式”执法办案管理，创新探索“以案件作为引导”的执法体制、机制改革

各国警察体制特别是侦查体制的发展，大致遵循着专业化的发展方向，警察机关内部不断新设专业机构，并有继续细分趋势。可以想见，随着新型犯罪的出现、某些类型犯罪的焦点化以及更多专业性极强的调查手段的引入，为了集中专业力量打击这些犯罪，执法权仍有继续细分的可能。但是，长期以来分割执法权导致办案机构重复设置，办案资源严重浪费，执法机关内部容易产生内耗，难以提高执法效率，也很难保证执法质量。为此，有些国家在经历过度专业化进程后又出现了向一般化回流的趋势。为了解决机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门、多头管理等问题，实现警力资源使用效能最大化，一些地方也在根据中央部署积极开展试点工作，对公安机关内设机构开展合并重组。从执法效率来考虑执法体制的变革，就必定要考虑机构调整的经济性，保证配置之后的执法权行使合乎经济原则。而从执法公正诉求角度来看体制的变革，就必然要面对执法机构整合和集权后需要面对的外部对其办案公正性的质疑，在机构整合时将必须要对执法权的制约因素纳入考量范围。在决定赋予或扩大某个机构的执法权之前，应审慎考虑权力配置后的运行趋势，考虑到如何对其执法行为进行监督和制约以及这种监督和制约能否落到实处。

在执法体制改革的大背景下，作为一个新设机构的“一站式”执法办案管理中心，并非单纯以改变公安机关现有的内设机构构架为目的，而是以具体案件作为引导，通过各警种、各部门资源的前置和办案过程中的及时支援，完成了办案资源的优化整合。这样的创新探索，既实现了部门及警种的有效整合，更有力支持了执法专业化的跨越发展。

“一站式”执法办案管理，创新升级执法“合成战”侦查模式

2010年9月召开的全国公安机关刑侦工作座谈会要求以打好“合成战、科技战、信息战、证据战”为重点，大力推进侦查方式的转变创新。此后，各地公安机关通过成立常设或临时的合成战机构（如合成战中队和合成作战室）等方式，推动公安机关内部各侦查职能部门的资源即时共享。但总体而言，各地合成战模式仍停留在初级阶段，往往基于个案或少量案件而实施合成，更关注战法的合成，并未对侦查模式产生根本性的变化。

在“一站式”执法办案管理中心的办案模式下，法制、预审、刑侦、情报、网安等部门派员驻扎在中心，合成的资源几乎拓展到公安机关内部所能提供的所有资源。这些部门提供24小时前置支撑服务，合成战在个案调查中的应用链条延长至正式侦查之前，客观上使案件在包括前期情报线索研判、受理案件、立案和侦查在内的办案全程均能及时获得所需要的各种侦查手段、情报信息、法律咨询等方面的全方位支持。

可见，“一站式”执法办案管理中心所形成的合成战模式覆盖的案件范围更广，适用的办案链条更长，所合成的资源更全，由此也必将能碰撞出更好的合成战法。

“一站式”执法办案管理，创新实践“侦查、预防、服务”三元一体的警务理念

“侦查、预防、服务”三元一体警务策略，是指在侦查中整合侦查、预防和服务三大元素，进行三元一体化执法，从而实现整体效益，达到迅速破案、防止二次被害、提升民众满意度等目的。这一策略有助于执法人员从只追求破案的狭隘执法观，转向更自觉地为执法对象、相关人员及普通民众提供专业服务和预防指导。实际上，公安机关执法职能本身就兼具了预防违法犯罪及服务民众的要求，理应将预防和服务理念贯彻到个案执法的具体环节之中。“一站式”执法办案管理中心及由此产生的办案模式，显然注意到了执法的预防及服务需求。例如，从讯问室、候问室的精心设计、医疗救护室的贴心准备和对未成年及女性违法犯罪嫌疑人的特殊安排等方面，都是这种警务理念的外化。

我们认为，“一站式”执法办案管理中心体现的规范思路是值得肯定的：它的监管链条延伸得越长，对违法犯罪嫌疑人和办案人员双方合法权益的保护就越有效。如何继续引入科技手段，制定更严密制度规范，将监管覆盖至从接警至办案终结的整个执法环节，为执法提供全程合法性证明，也许是“一站式”执法办案管理中心后续发展的应然目标。