粮食安全视角下的中国海外耕地投资保障体系研究

韩 璟，卢新海

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

粮食安全视角下的中国海外耕地投资保障体系研究

韩 璟，卢新海

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

在全球经济高度融合的时代背景下，海外耕地投资已成为一些国家化解粮食安全、能源安全威胁，以及金融企业追求投资利润的重要举措。该问题不但引起了国际上农业研究人员的关注，而且也引起了一些国家政府的关注。随着中国农业“走出去”战略的深入推进，已有大批中国企业自发地参与到全球海外耕地投资潮流中。论文采用文献资料法和归纳演绎法对国际上主要国家的海外耕地投资活动及其保障措施进行分析后认为，中国应当从国家战略、政府服务和市场服务三个方面构建三位一体的海外耕地投资保障体系：(1)将海外耕地投资作为保障粮食安全的补充措施纳入国家粮食安全战略设计中，并以此为牵引谋划中国海外耕地投资的战略规划和政策宣示策略；(2)从国际规则制定、国际合作机制建立和政策扶持三个方面进一步完善中国海外耕地投资的政府支持体系；(3)从金融支持、商业保险和中介服务三个方面建立中国海外耕地投资的市场化服务体系。

粮食安全；海外耕地投资；保障体系；对外农业合作

“仓禀粮、衣食足、天下安”，古今中外，粮食安全问题都是事关国家兴衰、民族自立、生死存亡的重大战略问题，并一直深受各国政府的高度重视。习近平总书记已多次强调，“保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松”。土地资源，特别是耕地资源，作为保障粮食安全的基础性物质条件和基本生产资料，是粮食生产的主要载体，其对粮食安全的重要性不言而喻。新世纪以来，全球粮食危机、能源危机、金融危机威胁呈现出此起彼伏、不断加剧的趋势，实施海外耕地投资逐渐成为一些国家化解粮食价格波动风险、应对原油价格攀升，甚至攫取金融利润的重要举措[1-4]。无论是粮食紧缺、耕地资源匮乏的日本、韩国、沙特，还是粮食安全保障程度较高、耕地资源充裕的美国、法国、英国均已深涉其中。特别是日韩等国，不但在国家层面制定了完备的海外耕地投资计划，建立了统一的协调机构，而且还出台了一系列促进本国企业进行海外耕地投资的保障措施，同时也取得了较为明显的投资成效。实际上，自中国实施农业“走出去”战略以来，已经有大量的中国企业自发的参与到全球海外耕地投资活动中，项目更是遍布亚洲、非洲、拉丁美洲等60多个国家。然而，同当前的一些国际主要海外耕地投资国相比，中国在促进和保障企业有效实施海外耕地投资方面还存在着较大差距。在当前中国粮食安全形势严峻、全球耕地资源重新配置趋势方兴未艾、中国企业广泛参与全球海外耕地投资的现实背景下，在国家粮食安全战略框架下构建国家层面的海外耕地投资保障体系既具现实性，又具紧迫性。

一、全球海外耕地投资发展概况

海外耕地投资的源头最早可以追溯到殖民时代宗主国对殖民地土地的获取和控制，而现代意义上以“土地”要素为主导的海外耕地投资则率先由日本发起。出于对国家粮食安全的担心，日本政府早在1899年就开始着手资助国内相关公司赴秘鲁经营农场开展农业生产，这也是日本在南美洲有组织的海外耕地投资行为的开端，随后又分别由政府或民间组织在巴西、哥伦比亚和巴拉圭等地开展了类似的农业开垦活动[5]。当前海外耕地投资活动则裂生于联合国粮农组织(FAO)和世界银行(WB)等国际机构一直倡导的全球农业投资活动，并因其投资标的物耕地属性的特殊而被异化，逐渐形成了以获取耕地为显著特征的跨国投资活动。随着全球农业投资规模的扩张，特别是在粮食危机、能源危机和金融危机三大力量的助推下，海外农业投资发展过程中的“耕地”属性逐渐凸显出来，进而引导了“农业”投资转向为“耕地”投资[6]。2009年，受韩国投资马达加斯加项目导致该国政府政权更迭的影响，联合国粮农组织(FAO)和世界银行(WB)一直致力推广的农业投资问题出现政治化倾向，也使得海外耕地投资的规模和发展受到相关国际组织和研究人员的高度关注*2008年11月韩国大宇物流与马达加斯加当时执政的拉瓦卢马纳纳政府签署土地租赁协议，分别在该国东、西部租赁农地30万hm2和100万hm2，租期约99年。由于130万hm2农地大约占马达加斯加可耕地面积的一半，该项目一经推出便引发当地民众强烈不满，由此产生的骚乱成为导致拉瓦卢马纳纳政府2009年3月下台的重要原因。政权更迭后，新执政的拉乔利纳政府一上台便立即取消了该协议。。

FAO(2012)研究显示，全球后备耕地资源分布极不均衡，当前全球90%的后备耕地资源分布在拉美地区和撒哈拉以南的非洲，以上地区已成为全球海外耕地投资的主要发生区域[7]。World Bank(2010)的研究显示，在2008年以前，全球海外耕地投资的面积大约为每年400万公顷，但是2008-2009年间的海外耕地投资面积就急剧增长到了4500万公顷；单个项目的投资规模也急剧扩张，2008年以前单个项目投资面积平均约为4万公顷，而2008-2009年间大约有四分之一的单个项目面积超过20万公顷[8]。中国中兴集团在民主刚果投资的一个以生产棕榈油和生物柴油为目标的海外耕地投资项目面积更是高达280万公顷，差不多与整个比利时的国土面积相当[9]。全球土地交易联机公共数据库(Land Matrix)的最新统计数据显示，截止2015年7月底全球共有列入计划的海外耕地投资项目1381个，其中营运的项目总面积达到4369.44万公顷，涉及投资国89个，被投资国87个。

Large提出了海外耕地投资的三种理论动力：(1)新自由主义建立全球自由市场的意识形态；(2)新自由主义政策试图将空气、水、自然资源和土地商品化的行动；(3)殖民主义思维[10]。从实践上看，当前海外耕地投资的驱动力主要可划分为粮食安全、能源安全、金融逐利、产业控制、资源控制和公共政策驱动六个方面[4]。实际上，在全球粮食安全形势恶化，粮食价格持续走高的背景下，海外耕地投资已成为一些国家利用投资手段重新分配全球耕地资源的重要选项。2008年以前，资金雄厚、农业资源贫乏的中东和东亚诸国是全球海外耕地投资的主要参与者，并且这些国家的投资者一般是在政府政策的指引下有战略地投资耕地资源。2008年以后，在全球粮食价格高涨和金融危机的双重影响下，来自发达国家的金融部门也成为海外耕地投资的重要参与者，许多西方国家的投资银行，如摩根斯坦利、高盛等纷纷加入到海外耕地投资的队伍中，美国最大的投资上市管理公司贝莱德集团已经建立了一个价值2.4亿美元的对冲基金进行海外耕地投资[11]。金融部门对海外耕地投资的参与主要以获取资产保值增值为主要目的，其项目生产性不足，而粮食紧缺国以粮食生产为目标的投资才是海外耕地投资规模不断扩大的持久动力[12]。

在投资国方面，日本和韩国的做法尤其值得关注，两国不但在国家层面建立了相对完善的海外耕地投资战略，而且还推出了一系列的综合性保障措施支持本国企业进行海外耕地投资，增强企业的海外耕地投资竞争力[13-14]。日本在农林水产省和外务省的主导下，财务省、经济产业省的协助下，日本国际协力银行(JBIC)、日本国际协力机构(JICA)、日本报以振兴机构(JETRO)、日本贸易保险(NEXI)的参加下，多次召开关于促进海外耕地投资的会议，鼓励日本企业走出去，在农业资源丰富的地区进行海外耕地投资。日本已经建立了官民一体的海外农业投资战略，企业是践行海外农业战略的主体，政府则负责营造良好的投资环境。韩国也与日本相似，2008年4月韩国时任总统李明博就发出了“建立海外粮食基地”的号召，并在政府的主导下成立海外农业开发协力团，支持国内各种组织获取海外土地资源。韩国在2010年还制定了“10年海外农业开发战略计划”和2012年1月推出了《海外农业合作开发法》，一方面对海外进行海外耕地投资进行了战略规划，另一方面又为企业进行海外耕地投资提供了法律保障[14]。

粮食安全问题与能源安全、金融安全并称当今世界三大经济安全。在经济全球化趋势不断加强、人口规模快速膨胀和粮食安全保障形势日趋严峻的时代背景下，世界主要国家关于自然资源的争夺更是日趋激烈，特别是耕地资源，其作为人类生产、生活的基础性物质要素，已经被一些国家视为一种重要的自然资源进行投资。从当前的海外耕地投资国来看，无论是欧美地区的发达国家，还是日韩等粮食进口大国，均已深入的参与到全球海外耕地投资活动中。

二、中国的粮食安全和对海外耕地投资活动的参与

中国自改革开放以来，社会经济已经发生了深刻的变化。全国总人口由1980年的9.87亿人增加到了2014年的13.68亿人，GDP总量由1980年的0.45万亿元增长到2014年的63.4万亿元，粮食总产量由1980年的3.21亿吨增长到2014年的6.07亿吨。但是，受耕地面积迅速减少、耕地质量持续下降、环境污染日益严重、水资源约束逐渐趋紧以及粮食金融化趋势不断加强等因素的影响，中国粮食安全前景并不乐观。实际上，最近几年中国粮食净进口规模一直在扩大，粮食自给率已开始经常性低于95%粮食自给率的国家粮食安全警戒线。2012年，中国的三大粮食品种大米、小麦和玉米已全部转为净进口，当年的谷物净进口量也达到历史性的1316.9万吨，2014年前7个月中国粮食进口量同比更是激增了80.7%，三大主要粮食品种大米、小麦和玉米的净进口已经常态化，中国粮食安全对外部资源的依赖性明显增强。正如《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》指出的，农业是中国国民经济的薄弱环节，随着工业化和城镇化的推进，中国粮食安全形势将面临着增产难度加大、粮食供求长期处于紧平衡状态、农产品进出口贸易出现逆差、主要农副产品价格大幅上涨等突出问题。从中长期发展趋势看，受人口、耕地、水资源、气候、能源、国际市场等因素变化影响，上述趋势难以逆转，中国粮食和食物安全将面临严峻挑战。

实际上，随着中国综合国力的提升和农业“走出去”战略的深入实施，中国企业已自发参与到全球海外耕地投资潮流中。2004年，重庆市政府与老挝签订了“中国重庆(老挝)农业综合园区项目”合作协议，农业园区规划面积5000公顷，包括种植业、水产业、食品加工业等项目；2006年，湖北省农垦局下属的湖北省联丰海外农业开发有限公司在莫桑比克投资兴建示范农场，进行水稻、玉米等粮食作物的种植，总投资金额接近1000万美元；2007年，陕西农垦局下属的农垦农工商总公司与喀麦隆政府签署协议，在该国的中央省租用土地10000公顷进行水稻、木薯的生产和加工，使用期限为90年，总投资金额6000万美元；2011年，湖北省的万宝粮油公司在莫桑比克租用333公顷土地进行粮食种植，使用期限为50年，总投资金额超过1000万美元，并且该公司计划未来将租地面积扩大为6700公顷。2005至2014连续10年，财政部、商务部均在联合下发的《对外经济技术合作专项资金申报工作的通知》中明确鼓励中国企业到海外进行农业投资，并规定相关“走出去”企业可通过直接补助和贷款贴息方式获得最高3000万元人民币的财政专项资金支持。《通知》特别提出，企业“境外农、林、渔和矿业的合作”将受到该政策的重点支持。据国际非政府组织GRAIN和Land Matrix的统计数据，截止2015年7月底中国企业在全球60多个国家已营运海外耕地投资项目132个，投资耕地总面积超过400万公顷，大多数项目分布在撒哈拉以南的非洲、拉丁美洲和东南亚地区的国家中。

21世纪以来，中央农村经济工作会议已多次强调要善于用好两个市场、两种资源，适当加快农业走出去步伐。在全球海外耕地投资发展迅速、中国粮食安全形势严峻、农业企业“走出去”战略深入实施的时代背景下，2015年中央一号文件已明确提出“提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力”，要求“抓紧制定农业对外合作规划”、“创新农业对外合作模式”、“支持开展境外农业合作开发”、“完善支持农业对外合作的投资、财税、金融、保险、贸易、通关、检验检疫等政策”。2016年中央一号文件在统筹用好国际国内两个市场、两种资源的部分再次强调，要完善农业对外开放战略布局，支持我国企业开展多种形式的跨国经营，在确保口粮绝对安全的前提下，利用国际资源和市场，优化国内农业结构，缓解资源环境压力。

实际上，作为深受农业资源约束的全球第一人口大国，随着中国经济的发展、人口的增长和国民膳食结构的改善，完全利用本国生产要素保障国家粮食安全的做法已不现实[15-17]。一些耕地紧缺国也正是出于对国际粮食市场的不信任，才走上了海外耕地投资的道路。然而，受认识水平、发展阶段等因素的限制，中国政府尚未对海外耕地投资进行全方位的审视，特别是同粮食安全威胁类似的日韩等国相比，更缺乏针对中国海外耕地投资企业的保障体系。对大多数粮食获取型海外耕地投资国来说，由于粮食是公共物品属性非常明显的特殊商品，政府往往是或明或暗的本国企业海外耕地投资的推动者，即政府扮演着海外耕地投资的隐性主体，企业则作为海外耕地投资的显性主体存在。因此，从政府层面构建针对中国海外耕地投资企业的保障体系，不但是提高企业竞争力、保障企业投资成效的需要，更是深化农业“走出去”战略、提高国家耕地资源调配能力的需要。

三、中国实施海外耕地投资所面临的问题

在当前国际投资环境中，耕地资源作为投资标的物的特殊性非常突出。同石油、矿石、天然气等自然资源投资相比，耕地资源除具有一般自然资源投资的特点外，其还具有位置的不可移动性、利用周期的长期性等特殊的投资特征。此外，从投资目的方面看，油气、矿石资源的投资更具商业投资属性，而以保障国家粮食安全为主要目标的海外耕地投资则更具公共属性。特别是在中国国有粮食企业深入参与全球海外耕地投资的这一现实下，这一活动的特殊性就更为明显，这也决定了中国海外耕地投资将面临一系列特殊问题。总体看来，当前中国实施海外耕地投资所面临的主要问题可划分为国家层面的战略谋划缺失、政府层面的政策支持力度不足和市场层面的服务保障滞后三个方面。

(一)国家层面的战略谋划缺失

目前，无论是美德等海外耕地投资后起之秀，还是日韩等海外耕地投资先锋，均或明或暗地将海外耕地投资纳入国家的战略谋划*美国前国务卿基辛格有一句经典名言“谁控制了粮食，谁就控制了世界上所有的人”，德国经济合作发展部2009年和2012年已出台两次政策措施指引德国企业实施海外耕地投资。。虽然有大量中国企业已经自发参与到全球海外耕地投资活动中，以及中国的粮食安全形势日趋严峻，但是中国在在战略层面对于海外耕地投资的认识，以及谋划都呈现了明显的不足*中国的海外耕地投资已引起媒体的关注，但是2008年7月农业部国际合作司司长李正东、2008年11月国家发展改革委副主任张晓强均在媒体前否认中国有海外耕地投资计划。。

实际上，对于海外耕地投资的战略谋划，欧美发达国家和粮食紧缺国已呈现出了明显的战略分异。目前，欧美发达国家主要通过市场化手段调控本国企业的海外耕地投资活动，进而实现对全球耕地资源的再分配和控制，其目的是增强干预全球粮食市场的能力，而这种干预能力的谋划又可以分为两个方面：一是政府对通过对粮食安全的干预达到某种政治目的的谋划，这方面以美国最为典型；二是发达国家粮食贸易巨头通过企业的纵向一体化战略，从源头上实现对粮食生产的控制力，从而进一步扩展企业盈利空间，这方面则以ADM、邦吉、嘉吉、法国路易达孚这四大国际粮商最为典型。粮食紧缺国则呈现出较为明显的国家谋划特征，如日本和韩国政府均将海外耕地投资纳入国家粮食安全战略中，一个提出建立官民一体的海外耕地投资战略，一个提出要“建立海外粮食基地”，沙特政府也在2011年确立了27个海外耕地投资目标国。

从中国当前的粮食安全战略所设计的保障抓手来看，主要采用以下两种手段：一是充分利用国内农业资源提高粮食产量，如进行种子研发、土地整治、种植结构调整等；二是利用国际市场，通过粮食贸易补充国内粮食供应量[18-19]。然而，以上两个抓手均面临严峻挑战，一方面是国内农业资源的退化，另一方面是粮食贸易手段可靠性的降低。中共中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在2012年就表示，如果中国不进口农产品，中国需要至少30亿亩的农作物播种面积，而中国目前的农作物播种面积只有24亿亩，实际农作物播种面积缺口已经达到20%。随着中国政治实力、经济实力、参与全球治理能力的提升，以及海外耕地投资国际环境的改善，中国政府和企业已具有了参与全球海外耕地投资的动力，更具备了参与海外耕地投资的能力*世界银行、粮农组织、联合国贸易和发展会议、国际农业发展基金，国际食物政策研究所等国际机构已出台《国际土地投资指南》、《尊重权利、生计和资源的负责任农业投资原则》、《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》和《农业和粮食系统负责任投资原则》等多项国际公约加强了对海外耕地投资活动的管理。。同时，全球优质耕地资源的有限性、区位优势的不可替代性也决定着中国应及时抓住历史机遇，积极进行战略设计，将海外耕地投资纳入国家粮食安全战略谋划中。

(二)政府层面的政策支持力度不足

海外耕地投资作为一项投资标的物特殊、投资目的特殊的跨国经济活动，一方面离不开国际公约的约束与支持，另一方面更需要投资国的战略谋划。特别是对于粮食紧缺国来说，一旦将海外耕地投资作为保障粮食安全的一种手段，则该项活动的跨国性、耕地资源的敏感性、生产粮食商品的特殊性等，均要求投资国政府出台全方位的政策，保障本国投资企业的合法投资权益。

在当前国际政治、经济环境中，来自投资国政府等相关政策支持对投资企业尤为重要，并且这一点已为相关海外耕地投资大国深入应用到其海外耕地投资战略中。纵观当前粮食紧缺型海外耕地投资大国对本国企业的政策支持类型，主要集中于外交、财政、税收、贸易等方面。如，沙特、阿联酋、日本等国就非常注重利用外交关系强化本国企业的投资效果，沙特国王在2006年历史性访问印度就是将加强与印度的农业投资作为重要的考虑因素，阿联酋在2011年还与苏丹签订了一项谅解备忘录，要求苏丹同意阿联酋将其海外农场的农产品转移出去。为强化对海外耕地投资企业的资金支持，2010年沙特耗资8亿美元成立了一家国有海外农业投资公司，卡塔尔也通过主权财富基金支持旗下企业收购、入股相关海外农业投资公司。日本除了农林水产省每年都有一笔预算通过海外农业开发协会支持本国企业进行海外农业投资外，还与相关被投资国签订一系列针对农业投资企业的特殊税收、贸易优惠协定。韩国2012年更是通过出台《海外农业合作开发法》将投资对象集中到农业领域，并专门设立海外农业开发贷款基金，从法律和财政方面对企业投资提供保障。

(三)市场层面的服务保障滞后

从当前海外耕地投资的运作模式看，粮食紧缺国的海外耕地投资主要通过两类主体实施，一个是以投资企业为外在表现的显性主体，另一个是以政府为内在支持的隐性主体。在具体的项目操作中，政府往往作为扮演着企业支持者的角色，而投资企业则在一线进行项目谈判。在现代商业模式下，政府的角色决定其不能深入参与商业投资，企业作为市场的参与者，其具有追逐投资利润的天性。因此，如何将政府的粮食安全诉求通过政策、市场保障措施嵌入到企业的海外耕地投资活动中，已经成为一些国家利用市场外衣支持本国海外耕地投资企业的重要手段。

沙特政府在2009年出台的海外农业投资行动计划中就提出，要让私人部门而不是政府部门作为投资主体，并要指导私人投资者在海外保障沙特国家粮食安全和全球粮食安全方面发挥重要作用。特别是沙特还专门成立了部长级委员会，并设立了7个行政办公室分别从政策法规、农业公司、双边协议、金融、信息等方面为投资者提供服务。日本农林水产省、经济省和外务省，除了通过成立和组织日本国际协力银行(JBIC)、日本国际协力机构(JICA)、日本报以振兴机构(JETRO)、日本贸易保险(NEXI)等机构为本国企业提供市场化融资和保险服务，还通过海外农业开发协会联合国内大型跨国企业的情报网络，对国际上海外耕地投资的相关信息进行调研，并定期向日本海外耕地投资企业发布。韩国2011年成立了海外农业技术开发中心、2012年分别成立了韩非农产品技术合作体和海外农业开发协会，并且通过政府设立的海外农业开发服务中心，向韩国海外耕地投资企业提供投资目标国环境调查、管理政策、技术支持、员工培训和金融等方面的服务。此外，韩国农林水产食品部还提出要形成对投资企业的服务合力，并计划将全韩经济人联合会和进出口银行拉入海外农业开发合作团体中，实现政府指导下的官民合营，进而强化企业集团之间的有机联系。

目前，中国主要有三大类海外耕地投资市场主体：一是如中粮集团、北大荒集团为代表的国有企业；二是以湖北万宝粮油、陕西金牛乳业为代表的私营企业；三是以温州农民、沧州农民为代表的私人跨国土地承包大户。然而，同竞争者相比，无论是国有企业、私营企业，还是跨国农业承包大户均缺乏有力的市场服务保障。首先，银行金融服务跟不上。受中国银行业整体国际化水平较低的限制，当前中国“走出去”企业均面临着相对滞后的金融服务困难，作为“走出去”薄弱环节的海外耕地投资企业，其更是面临着一系列的融资障碍。其次，跨国投资保险服务脱节。除了政府主导的境外投资保险制度外，民间商业保险已成为一些国家海外耕地投资企业化解投资风险的强大后盾，然而中国目前只有中国人民保险集团股份有限公司一家可为中国企业提供商业风险和人身风险的保险服务。最后，信息中介服务缺失。中国的国有海外耕地投资企业，特别是大型粮油企业，主要通过农业系统的对外援助项目获取相关投资信息，而私营企业和私人跨国土地承包大户则为自发寻找投资机会，同海外耕地投资大国相比，一方面中国的投资信息情报搜集不系统、不权威，另一方面信息中介服务的缺失更增加了企业的投资成本和风险。

四、对构建中国海外耕地投资保障体系的思考

海外耕地投资作为当前国际农业投资发展的重要方向，既是耕地资源日益紧缺背景下经济全球化带来的必然现象，又是中国实施农业“走出去”战略、运用“两种资源、两个市场”保证国内农业可持续发展的必然要求。在当前国内外耕地资源环境和粮食供求环境中，海外耕地投资将对国家粮食安全具有长久且深远的影响。对中国这样耕地资源贫乏、粮食安全形势严峻的大国来说，在确保口粮绝对安全的前提下，有效利用国际耕地资源和市场，将对优化国内农业结构，缓解资源环境压力具有极大意义。因此，为中国海外耕地投资企业建立从国家到市场的全方位保障体系，不但是在企业投资活动中内嵌国家利益的需要，而且也是深入贯彻国家“两个市场、两种资源”战略的客观要求。

(一)构建海外耕地投资的战略支撑体系

1.将海外耕地投资纳入国家粮食安全战略设计中

随着新课程改革的不断推进，初中体育教学的现状相较于以往有了很大的改善，教学水平有了显著提高，学生的身体素质和心理素质有了显著增强。但是从目前初中体育教学的开展现状来看，在教学实践中仍旧存在一定的问题，而学生主动参与性较低便是其中之一。学生作为体育教学的主体，一旦主动参与性不足，则会直接对教学质量造成影响，也就导致无法实现既定的教学目标。因此，必须要采取有效手段加以解决。

中国政府一直将粮食安全视为关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》和最近几年的中央一号文件已多次提出要构建新形势下的粮食安全战略，综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化规划国家粮食安全战略。然而，遗憾的是在当前的国家粮食安全战略设计中，并没有将口粮安全和其他粮食用途安全深入区分，更没有将海外耕地投资这一粮食安全保障途径纳入国家粮食安全战略设计中。在国内粮食消费量不断提升和耕地数量、质量下降严重的背景下，把海外耕地投资纳入国家粮食安全战略设计中，一方面可将非口粮部分的粮食供应适度转移出去，缓解国内耕地资源承载压力，另一方面也有利于抓住当前全球海外耕地投资的历史机遇，对全球优质耕地资源尽早布局。

目前，中国多年成为大米、小麦和玉米的净进口国，大豆等油料作物更是需要依靠国际市场进口解决，利用国际粮食市场和国外资源保障粮食安全实际已是中国稳定国内粮食市场供应的重要选项。在农业“走出去”战略的指引下，已有一批中国企业自发参与到全球海外耕地投资活动中，但是受国家粮食安全保障战略顶层设计缺失的限制，中国企业在与日本、韩国等国的企业进行竞争时面临诸多困难，这也反映出决策部门对统筹利用两种资源、两个市场的认识有待进一步深化。此外，在当前全球方兴未艾的海外耕地投资环境中，大多数耕地资源充沛、农业发展水平较低的发展中国家具有良好的耕地资源投资和开发潜力，作为粮食进口和外汇储备大国的中国正面临着难得的历史机遇。因此，国家决策部门应当及时扭转认识，重视海外耕地投资对保障国家粮食安全的作用，关注海外耕地投资在粮食生产环节增强粮食供给控制力的效用，将海外耕地投资作为保障国家粮食安全的补充手段纳入国家粮食安全战略的设计中，并对其进行顶层设计和战略规划。

2.制定海外耕地投资战略规划

在全球粮食价格高位徘徊的背景下，面对全球逐渐凸显的粮食市场风险，部分国家已对海外耕地投资进行了系统的战略规划，如日本实施的海外农业战略，韩国提出的海外粮食生产基地建设战略，沙特等海合会国家的海外农业投资行动计划等。作为一项投资标的物特殊的涉外自然资源获取活动，国家粮食安全战略中的海外耕地投资活动必须要由国家进行系统的规划。在海外耕地投资战略规划中，要重点协调好海外耕地投资与口粮、饲料用粮、工业用粮之间的关系，坚决把中国人的“米袋子”掌握在自己手中，依靠国内农业资源解决口粮问题，饲料用粮、工业用粮则可以适度转移出去。

海外耕地投资战略规划还必须将保障国内粮食市场的供应作为战略规划设计的核心问题，正确处理好政府这一海外耕地投资显性主体与企业这一隐性主体之间的关系，将国家保障粮食供应的目标与企业追逐利润的目标统一起来。从当前海外耕地投资农场的粮食流向来看，其主要有两种途径，一是投资企业直接将粮食拉回国内，供应母国粮食市场，如沙特、阿联酋、韩国、日本等；二是将粮食在被投资国或者国际粮食市场进行销售，投资企业获取销售利润，如瑞典、英国、法国等。海外耕地投资的战略规划一定要处理好以上两种关系，有重点、有差异的将国家粮食安全目标内嵌到企业经营目标中，实现海外耕地投资战略规划与国家“两个市场、两种资源”战略的对接。海外耕地投资战略规划中还应综合考虑中国的外交特点、地缘政治关系、企业投资水平，并结合国家的粮食安全目标重点从耕地资源较为充裕、生产水平相对落后的发展中地区寻找突破口，为企业管理水平的提升和日后扩大投资渠道奠定基础。此外，在海外耕地投资战略规划还要针对不同被投资国家的土地制度、政府治理水平、社会管理水平等特点灵活规划，引导企业采取差别化的海外耕地投资模式，提高投资成效。

3.构建海外耕地投资的对外政策宣示策略

目前，海外耕地投资还是一个相对敏感的话题，特别是韩国投资马达加斯加项目失败后所产生的政治影响，更使海外耕地投资处于复杂的舆论环境中。在国际上，针对海外耕地投资的“土地掠夺”、“新殖民主义”时有喧嚣，而特别针对中国的“中国威胁论”、“中国企业社会责任缺失论”、“中国企业管理水平不足论”等不仅为中国企业进行能源矿产投资制造了诸多阻力，也为中国企业进行海外耕地投资制造了诸多障碍。从中国的耕地资源安全和粮食安全环境看，海外耕地投资的战略重要性实际并不亚于能源和矿产资源投资，构建科学的海外耕地投资对外政策宣示策略，对中国海外耕地投资政策进行宣示，不但是降低乃至消除国际社会猜测和疑虑的需要，也是保障中国企业投资权益的客观要求。

联合国粮农组织和世界银行也一直倡导加大对不发达国家的农业投资力度，消除全球人类面临的饥饿威胁。中国的海外耕地投资政策宣示应紧跟联合国粮农组织和世界银行等国际组织的倡导，站在为全人类的可持续发展谋福利的高度，强调中国企业海外耕地投资的正义性，以及为解决全球粮食安全问题的贡献。海外耕地投资的对外政策宣示还应针对不同的利益相关者，有重点地突出不同的宣传内容。在国际层面，强调中国企业的海外耕地投资对全球粮食增产、农业技术传播、反贫困等事业的贡献；在国家层面，强调其对被投资国粮食产量提升、农业基础设施改善、农业发展的贡献；在农民社区层面，强调其对改善当地人民生活条件、农场工人的合法权益维护、生态环境保护等方面的贡献。此外，海外耕地投资对外政策宣示还应扩充宣示形式和途径，形成多位一体的宣传体系，提升对海外耕地投资问题的认识水平，加强对海外耕地投资问题的研究，构建多元化的宣传途径，形成针对国际组织、被投资国政府的官方宣传，针对非政府组织的半官方宣传，针对项目当地员工和社区的民间宣传。总之，在海外耕地投资对外政策宣示中，要注意动用国家、企业、员工等一切资源强化对海外耕地投资的舆论引导力，打造有利的舆论环境，利用多种场合塑造中国投资企业的公共形象，并与国际上相关的独立研究机构合作，用投资案例、统计数据说话，全面扩大中国进行海外耕地投资的软实力、影响力。

(二)完善海外耕地投资的政府支持体系

1.布局海外耕地投资国际规则的制定

海外耕地投资的发展已引起联合国粮农组织、世界银行、全球农业发展基金等多家国际机构的重视，并连续出台了《土地改革与农村发展国际会议宣言》、《国际土地投资指南》、《负责任农业投资原则》、《海外耕地投资行为准则》、《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》等国际规范约束和指导全球海外耕地投资行为。作为人口大国的中国，如何深入参与到海外耕地投资国际规则的制定中，并内嵌自己的意图，不但是关乎中国企业投资权益保障的问题，更是关乎国家发展战略的重要议题。实际上，在国际规则制定过程中抢占“规则高地”，已成为各国在国际社会推行国家利益的重要手段。国际规则制定的本质就是在谈判过程中强化本国利益，并迫使对方进行让步，这已在联合国、世贸组织等机构的成立过程中得到证明。在海外耕地投资国际规则制定方兴未艾的今天，受认识水平的限制，中国政府在已出台的全球海外耕地投资国际规范中均没有发挥建设性的作用，已暴露出了主导海外耕地投资国际规则能力不足的缺陷。

习近平总书记已多次强调，中国要积极参与全球治理，为发展中国家争取更多的制度性权力和话语权。从当前相关规则的制定程度看，细化负责任农业投资的概念、土地权属的国内治理、国际规则与国内法律的衔接等方面将是海外耕地投资规则制定的重要议题。面对以上契机，中国应当谋求海外耕地投资国际规则制定中的话语权，布局海外耕地投资国际规则的制定：(1)积极参与粮食安全委员会有关海外耕地投资的议题，摸清海外耕地投资国际规则制定倡导国的战略意图与动向，打有准备之仗；(2)寻找利益共同体，挑选时机和场合发出自己的声音，寻找议题突破口，占领海外耕地投资推行的道德制高点；(3)加强国内部委、部门之间的协调，针对海外耕地投资的跨部门、跨学科问题科学组建涵盖技术、法律、国际贸易、政策、经济等领域专家的谈判队伍，深化对海外耕地投资问题的认识，并形成系统性、连续性的应对措施；(4)提升海外耕地投资软实力，加强与相关非政府组织、独立学术机构、独立学者之间的联系，借助世贸组织、联合国贸易会议等国际组织扩大中国在海外耕地投资国际规则制定中的影响力。

2.构建海外耕地投资的国际合作机制

国际社会对海外耕地投资管理问题的重视，也为中国构建政府主导的海外耕地投资合作机制提供了新契机。目前，一些国家相对完善的海外耕地投资国际合作机制已对保障其投资成效发挥了重要作用，如日本的农业专项援助政策、海外农业开发政策等。中国可借鉴相关国家的成功经验，以农业国际合作为突破口，构建国家主导、企业配合的海外耕地投资国际合作机制。据《中国农业发展报告2012》统计数据显示，截止2012年底中国已与全球91个国家和地区建立了稳定的双边农业合作关系，并签订了189个各种类型的农业国际合作双边协议，并组建了64个农业联委会和工作组。据商务部境外投资企业(机构)名录统计，目前中国已有超过600家农业企业在全球93个国家和地区设立了596个境外农业投资分支机构。以上政府和企业层面的对外农业活动，不但为中国构建海外耕地投资的国际事务合作奠定了基础，也为中国进行海外耕地投资实务合作提供了条件。

海外耕地投资国际合作机制要秉承互利共赢原则，推动中国企业投资活动的可持续性。在海外耕地投资国际合作机制的设计中，中国政府及其相关海外耕地投资合作参与部门要坚持合作、互利、共赢、发展的理念，通过安排高层访问、推进双方农业和商务部门合作、建立高级别合作专家组等方式落实海外耕地投资项目，并为投资企业提供多方支持，实现中国与被投资国海外耕地投资合作的长期性。海外耕地投资的国际合作机制还要重视不同层次之间的有机联系，在政府主导下全方位打造以投资企业为核心，由国际组织、政府部门、中介机构提供支持的良性合作互动关系，加强与联合国粮农组织、世界银行、国际货币基金组织、植物新品种保护国际联盟、联合国环境署等国际组织的合作。中国海外耕地投资的国际合作机制中要加强与相关国际组织的联系，并借用其力量推进中国的海外耕地投资战略。政府部门则通过建立相应的磋商机制，定期指派一定级别的代表进行会晤，并签署具备法律效力的备忘录、合作协议等，着力扫清制约中国投资企业的体制障碍。

3.加大对海外耕地投资企业的政策扶植力度

企业的海外耕地投资行为，表面上看来是一种跨国经济活动，其实质是对全球耕地资源的再分配，而且还有可能演化为关系全球粮食安全和可持续发展的重大问题。也正是由于该项活动对全球粮食安全格局变化具有巨大的潜在影响力，无论是国际组织还是主权国家，无不对该问题极大关注。在当前市场规则下，政府一般不具有作为投资实施主体的身份和条件，其维护粮食安全的目标就必须通过投资企业去实现，这就要求政府尽可能将企业的盈利目标统一到国家粮食安全目标上来。国家粮食安全的目标在实际操作中也必然会与企业生产经营的盈利目标发生冲突，企业的逐利天性也会使其在海外耕地投资实践中有偏离政府的粮食安全目标的天然冲动，这就需要政府采取一定手段对企业的相关决策进行引导。

从当前其他国家对海外耕地投资的政策扶持经验、中国海外耕地投资的性质和企业特点来看，中国政府应重点以财政、税收、贸易、外汇、境外投资保险五个方面为突破口，构建中国的海外耕地投资综合政策支持体系。公共财政政策作为调控宏观经济的重要手段，对微观企业主体的生产经营具有重要的调控作用，在海外耕地投资初期，财政政策的支持将是培育海外耕地投资企业的重要抓手。作为一项有利于国家粮食安全的资源投资活动，政府还应利用税收工具调控海外耕地投资企业行为，如同被投资国签订税收协定、设定税收抵免制度、降低关税税率等。在贸易政策方面，政府除了可利用绿箱政策、黄箱政策和蓝箱政策对企业支持外，还应注意通过贸易壁垒谈判、调整农资贸易政策、构建贸易信息服务平台等方式加大对中国海外耕地投资企业的扶持力度。在外汇政策方面，可以适当提高投资企业的外汇兑换限额，甚至可以考虑为有实力的企业提供直接外汇贷款、担保和贴息，助力企业扩大海外耕地投资规模。此外，考虑到海外耕地投资的风险性较高，中国还可借鉴欧美等发达国家的经验，以国家财政作为理赔后盾，建立政府层面的境外投资保险制度，协助海外耕地投资企业化解投资风险。

(三)建立海外耕地投资的市场化服务体系

1.加大对海外耕地投资企业融资的支持力度

海外耕地投资作为一种基于资源获取和控制的跨国农业投资，具有固定成本高、投资周期长的特点，这就要求投资企业要有较高的资金运作能力。为支持本国企业的投资，沙特、阿联酋等国纷纷动用主权财富基金、日本企业除了可以获得农林水产省、经济产业省和财务省的专项财政资金外，还可以从日本国际协力银行获取专项贷款，美国、瑞典等发达国家的企业则主要运用成熟的金融市场为企业筹集资金。反观中国海外耕地投资企业，其融资渠道却极为有限。根据笔者对多家海外耕地投资企业的调研，从国家开发银行获取资金支持是中国企业为数不多的获取投资金融支持途径，如国家开发银行湖北分行就在非洲设立了办事机构，配备了一批国际化的专属客户经理为海外耕地投资企业提供跟踪支持。

从国际经验来看，商业银行等金融机构的资金应当成为中国海外耕地投资企业筹集资金的重要选择，如日本、韩国、美国等国的投资企业就较多地利用商业银行进行融资。实际上，随着中国“走出去”战略和“一带一路”战略的深入实施，国内金融机构的国际合作能力和服务能力也在随之不断提升。银监会统计报告显示，截止2014年底，共有20家中资银行金融机构在全球53个国家和地区设立了1200多家分支机构，资产总规模也超过了1.5万亿美元。但是，从当前中资银行的服务对象来看，产能输出、基础设施、能源矿产等企业是金融机构服务的重点，而农业企业并不为相关金融机构所重视。从当前中资银行的服务产品方面看，海外耕地投资企业可以获得的融资产品主要有资源支持性结构融资、境外并购贷款、国际银团贷款、结构性商品融资和内保外贷等形式。然而，受行业发展阶段、投资风险等因素的限制，农业企业以及海外耕地投资企业并不能有效利用以上金融产品。因此，在中国当前金融机构在全球不断布局的趋势下，市场化程度较高的金融机构应当成为海外耕地投资企业筹集资金的首要选择，国家应当从出台相关管理措施引导中资金融机构创新金融产品、细分支持领域，加大对中国海外耕地投资企业的金融支持力度。

2.加强对海外耕地投资企业的商业保险支持

海外耕地投资作为一种投资标的物特殊的跨国经济活动，其面临的特殊土地管理风险、政府治理风险、社会风险等已成为制约企业顺利达成投资目的的主要障碍。目前，在欧美、日韩等发达国家，保险业已发展成为一个成熟较为的行业，健全的境外投资保险制度和民间商业保险机构共同为其海外投资企业提供了相对完善的保险服务。从作用机制上看，境外投资保险制度通常为政府主导，主要以国家财政作为理赔后盾，其实质是投资国政府对本国投资者对外投资的一种保护手段，往往属于政府政策支持的范畴。民间商业保险机构主要以保险公司的自有资金为后盾，采用市场化的手段帮助投资企业化解风险，其实质就是一种商业运作，美国国际集团(American International Group)、美国丘博保险集团(Chubb)、德国安联集团((Allianz SE)、荷兰国际集团(International Nederland Group)、加拿大鲍尔集团(Power Corporation of Canada)等公司均提出了针对其海外投资企业的商业保险品种。

目前，中国只有两家机构涉及海外耕地投资保险业务，一是中国出口信用保险公司，其承保内容主要有汇兑限制、征收、战争、政治暴乱、政府违约等，属于政府主导下的境外投资保险范畴，另一个是中国人民保险集团股份有限公司，其承保内容主要是商业风险和人身风险，该公司从2013年才开始试点短期的出口信用保险业务。然而，受国际化水平不足的制约，中国的海外耕地投资企业很难从中国人民保险集团股份有限公司获得商业保险支持。湖北最大的海外耕地投资企业湖北联丰海外农业开发有限公司高层管理人员就坦言，该公司在获取设备、基础设施等项目风险的承保上异常困难，中国保险公司往往以没有此类险种予以拒绝，即使曾经为公司员工购买过的人身意外伤害保险，也因为保险公司对国外投资环境的不了解而不准备续签。因此，加大对海外耕地投资企业的商业保险支持，着力提升中国保险公司的国际化水平，无论对深化农业“走出去”战略，还是支持中国海外耕地投资企业都极为关键。

3.大力培育服务海外耕地投资的中介力量

从日本、韩国、沙特等国的操作经验看，服务海外耕地投资企业的中介机构正逐渐在其海外耕地投资活动中发挥着重要作用。如，日本国际协力机构、日本国际协力银行、日本贸易振兴机构等就一直在积极搜取相关农业情报，为该国海外耕地投资企业寻找投资机会；韩国则是在海外农业开发服务中心的主导下，韩国国际合作局、韩国进出口银行、韩国农村发展局、海外农业开发协会等机构的配合下，向韩国海外耕地投资企业提供投资目标国环境调查、法规制度介绍、农业基础设施调查、员工培训等方面的服务；沙特在部长级委员会下设置7个技术委员会为沙特投资企业提供投资信息、目标投资国政策法规、双边协议、种植情报等方面的服务。

从国际经验看，中介机构无论在跨国农业投资，还是在海外耕地投资中均发挥着重要的作用，并可以有效补充海外耕地投资企业的一些不足，特别是在化解社会风险方面。基于中国海外耕地投资中介力量滞后的现实，可以从以下四个方面培育服务海外耕地投资企业的中介力量：首先，在国家层面成立类似韩国海外农业开发协会的高层次海外耕地投资协会，为投资企业在高层面实现投资合作、信息交换、人才交流等提供协调和服务；其次，建立海外耕地投资公共服务平台，加强对海外耕地投资情报的综合处理，为中国投资企业提供投资信息、种植情报、基础设施等方面的信息服务；再次，可以在不同地区重要海外耕地投资目标国建立投资商会，一方面为企业提供更加权威、及时的投资情报，另外一方面也为企业形成合力化解投资风险提供方便；最后，通过培育海外耕地投资决策咨询机构引领海外耕地投资人才的培养，协助企业做好投资的法律事务、投资可行性研究、投资风险评估、投资合同翻译、员工培训、企业社会责任认识等方面的服务。

五、结论与讨论

粮食安全问题属于深刻关乎国家自立、社会稳定的重大战略问题，特别是对中国这样耕地资源匮乏、人口众多的大国来说尤其如此。最近几年，全球石化能源市场的波动、生物能源产业的发展对国际粮食市场产生了重要影响，也使得全球耕地资源与人口分布不均衡的矛盾更加尖锐。目前，部分国家已意识到投资他国耕地资源的战略属性，并将耕地视为与石油、矿产等资源同等重要的战略资源，鼓励本国企业在全球进行海外耕地投资布局。海外耕地投资作为当前国际政治、经济大背景下的新生事物，中国显然不能置身事外。在中国企业不断深入参与全球海外耕地投资和其他国家不断增强对本国海外耕地投资企业支持力度的现实背景下，中国应当立足当前国情对海外耕地投资活动进行深刻谋划。综合而言，中国应当从国家战略、政府服务和市场服务三个方面构建三位一体的海外耕地投资保障体系：(1)将海外耕地投资作为保障粮食安全的补充措施纳入国家粮食安全战略设计中，并以此为牵引谋划中国海外耕地投资的战略规划和政策宣示策略；(2)从国际规则制定、国际合作机制建立和政策扶持三个方面进一步完善中国海外耕地投资的政府支持体系；(3)从金融支持、商业保险和中介服务三个方面建立中国海外耕地投资的市场化服务体系。

总而言之，海外耕地投资是当前国际上一些国家化解粮食安全威胁、破除能源危机，甚至是追逐金融利润的重要举措，其重要性理应引起中国政府的重视。面对严峻的粮食安全形势严峻和大量企业对全球海外耕地投资活动的参与，中国政府必须对海外耕地投资保障体系建设未雨绸缪。中央一号文件已多次指出，要完善农业对外开放战略布局，提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力，优化国内农业结构，缓解资源环境压力。中共中央十八届五中全会公报也明确指出，中国要顺应国家经济深度融入世界经济的趋势，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，形成深度融合的互利合作格局。因此，在中国深入参与全球治理和深入推进农业“走出去”战略的时代背景下，面对耕地资源对中国粮食安全的硬性约束，借鉴他国经验构建针对本国海外耕地投资企业的保障体系，不仅是深化农业“走出去”战略、夯实国家粮食安全保障基础的客观要求，也是深入参与全球耕地资源配置的现实需要。

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(本文责编：辛 城)

China’s Overseas Farmland Investment Supporting System:Perspective of Food Security

HAN Jing, LU Xin-hai

(CollegeofPublicAdministration,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan430079,China)

Under the background of highly integration of the global economy, overseas farmland investment has been taken as an important measure to defuse food security and energy security threat, as well as a vital instrument for financial enterprises to pursue investment profits. Overseas farmland investment has aroused great attention of the international agricultural researchers and of a few state governments as well. With in-depth advancing of China’s agricultural “walking out strategy”, a large number of Chinese companies have participated in overseas farmland investment spontaneously. This paper makes an analysis of main countries’ overseas farmland investment activity and their supporting measures by adopting documentary material method as well as induction and deduction method. It is suggested that Chinese government should establish an overseas farmland investment supporting system by taken state strategy, governmental service and market service as a whole. Firstly, taking overseas farmland investment as a supplemental measure of national food security strategy planning in order to make China’s overseas farmland investment strategy and policy; secondly, further improving state supporting system of China’s overseas farmland investment from international rulemaking, international cooperation mechanism constructing and policy support; thirdly, establishing market service system of China’s overseas farmland investment from financial support, commercial insurance and intermediary service.

food security; overseas farmland investment; supporting system; foreign agricultural cooperation

2016-04-09

2016-10-28

自然科学基金青年项目(41501589)；中国博士后科学基金第57批面上项目(2015M572158)；国家自然科学基金面上项目(41371522)。

韩璟(1985-)，男，河南邓州人，华中师范大学公共管理学院讲师，博士，研究方向：粮食安全与土地可持续利用。

F301.2

A

1002-9753(2017)02-0017-12