对责令交地案件中农村集体土地上房屋安置补偿的探讨

□平湖市国土资源局 张 洁

对责令交地案件中农村集体土地上房屋安置补偿的探讨

□平湖市国土资源局 张 洁

为推进征迁，依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定的“责令交出土地”决定，是当前征地拆迁中政府采取的最常用的行政手段。近两年来，被征地农户不服责令交地决定而提起的复议、诉讼案件，呈不断增多的趋势，其中争议焦点就是对农村集体土地上房屋的安置补偿。结合平湖市的实际案例，本文针对责令交地案件中农村集体土地上房屋安置补偿在实践中的疑难困惑进行分析和探讨。

一、相关法律法规

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第十四条第一款规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”对于责令交出土地的规定细则，最高院强调的是纯土地执行问题，并没有列明对地上附着物（房屋）补偿的具体操作要求。

为推进非诉行政案件执行，2013年出台的《省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要》规定，国土资源部门申请人民法院执行责令交地的决定应当符合下列条件：“……（三）权利人就房屋等地上附着物与征收人达成安置补偿协议，并已依法得到安置补偿，或者国土资源部门已对未达成安置补偿协议的权利人作出安置补偿决定，且决定确定的安置补偿内容已履行或提存。”

二、实际执行情况

事实上，国土资源部门对未达成安置补偿协议的权利人作出安置补偿决定在现有法规政策中并无依据。且在当前，政府深入推进依法行政，百姓维权意识高涨，若在“法无授权不可为”这根红线下，国土资源部门作出没有明确法律法规依据的行政决定文书，易引发相关行政复议和诉讼案件。

同时，因在《土地管理法》第四十七条中把房屋作为被征用土地上的附着物给予补偿，故地方法院在实际操作中，要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》来拟制《集体土地征用安置补偿决定》。但从实际操作来看，两者虽同为征收行为，但却具有显著区别，参照拟制的安置补偿决定适用存在诸多问题。

三、相关问题剖析

集体土地征收是针对土地所有权的征收，是将土地由集体性质转化为国有过程中产生的拆迁，而城市房屋拆迁是针对土地使用权和房屋所有权征用的产生的拆迁，因此集体土地上房屋征收与国有土地上房屋征收有着本质上区别，对于参照国有土地征收来拟定相关规章制度适用于集体土地征收仍有待商榷。

1.集体土地房屋征收与国有土地房屋征收适用法律区别

集体土地征收的拆迁适用的是《中华人民共和国土地管理法》为纲的相配套的法律、法规和规章等，而城市房屋拆迁所依据的是《城市房屋拆迁管理条例》为纲的法规、地方性法规等。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；……确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此，集体土地上的房屋征收不适用该条例的规定，且该条例也没有赋予国土资源部门作出房屋征收补偿决定的职能。

案例：因平湖市独山港区中山路建设需要，经省人民政府批准，市人民政府发布《平湖市人民政府征用土地方案公告》，对独山港区虎啸桥等村的集体土地实施征用。当事人李某某户房屋位于征迁范围内，但该户一直坚持过高征迁补偿要求，不接受公正合理的安置补偿方案，且拒不交出土地，严重影响了市政府征地方案的实施。经多次协商未果，平湖市国土资源局向该户送达了《平湖市国土资源局集体土地征用安置补偿决定》。李某某不服，先后向嘉兴市国土资源局提起行政复议申请，向平湖市人民法院、嘉兴市中级人民法院提起行政诉讼请求。当事人认为平湖国土资源局不具备作出补偿决定的法定职权，且作出的行政决定没有法律依据。两级人民法院均认为，是否有权作出集体土地上的房屋征收与安置补偿决定是争议的焦点。

2.集体土地上房屋征收与国有土地上房屋征收程序区别

集体土地上房屋征收，按照批准征收、征地公告、征地补偿安置方案公告、签订补偿协议等主要程序，国有土地上房屋征收则按照征收补偿方案征求意见、征收决定、评估、补偿决定等主要程序。若集体土地上房屋征收完全参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的补偿程序，一则介于两者的土地性质不同参照没有切实的法律依据，二则其中的执行程序会对集体土地征地方案的实施产生诸多不利影响。对漫天要价的“钉子户”的征迁，从选择评估机构进行房地产估价评估到作出《安置补偿决定》，都需要一定的时间，同时在作出安置补偿决定的过程中为求保障当事人的法律救济途径，期间都会为当事人预留提出异议的时间。根据新的《行政诉讼法》，起诉期限由原先的三个月延长到了六个月，如再作出责令交地决定，又要给予六个月的期限，这样，累计需要一年多的时间。根据《行政强制法》第五十三条的规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。” 如当事人期间申请行政复议、提起行政诉讼，一般法院要求待判决后再申请强制执行。这样的话，实际期限又将推延许多，这对地方政府征地方案的实施及相对应的工程建设将造成时间上的严重滞后。另《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定：“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年。”如正常走完上述程序到申请法院执行时间必定超过一年，届时估价报告的有效性令人质疑。如再重新进行评估，那执行程序将又陷入反复。

案例：仍以李某某户为例，该户房屋所占的土地已于2012年1月经浙江省人民政府依法批准征为国有（浙土字A〔2011〕0519），平湖市人民政府于2012年2月对征地补偿安置方案进行了公告（平政发〔2012〕13-9号），2012年3月批准建设用地征地补偿安置方案（平政发〔2012〕31号）。李某某户在规定的签约期限内，拒绝签订安置补偿协议，始终坚持远高于征地补偿安置方案中规定的统一补偿标准的补偿要求，并继续占据已征为国有的原宅基地至今据不搬迁。经多次协商劝导未果，为依法维护土地征收制度的严肃性和国有土地权益，平湖市国土资源局启动责令交出土地程序。同时，按照申请法院强制执行需提交的证据材料要求，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对未达成安置补偿协议的权利人作出安置补偿决定，于2014年11月3日向李某某户送达《关于选择房屋评估机构的通知》，12月5日送达《房地产评估报告书》，2015年1月27日送达《平湖市国土资源局集体土地征用安置补偿决定》（平土征补字〔2015〕1号）。李某某2015年3月25日向嘉兴市国土资源局提起行政复议申请，2015年4月21日向平湖市人民法院提起行政诉讼，2015年10月14日不服一审判决，向嘉兴市中级人民法院上诉。（行政复议和两次诉讼均维持平湖市国土资源局作出的行政决定。）2015年9月15日，平湖市国土资源局向该户送达《责令限期交出土地通知书》、9月22日送达《责令限期交出土地决定书》。李某某又于2015年 11 月 12 日向嘉兴市国土资源局申请行政复议，2016年 1 月 20 日向嘉兴市中级人民法院提起诉讼。虽二审维持原判，但当事人再次向省高院上诉。涉及征收的土地自2012年1月批准以来已过去了4年多，因当事人对征收安置补偿的不满、对国土资源部门是否有权作出《安置补偿决定》等，不断申请行政复议和提起行政诉讼，平湖市国土资源局无法及时申请法院强制执行责令交出土地的决定，致使相关工程建设迟迟未能竣工。

3.集体土地上房屋征收与国有土地上房屋征收补偿区别

除了适用法律及程序等问题，归根到底补偿标准不同是征迁矛盾加剧、引发行政纠纷的主要因素。由于城市房屋拆迁多依据市场评估，而集体土地征迁则多适用成本计算，所以两者补偿金额存在很大的差异。因此，在征收合法且已是既定事实的前提下，补偿问题在一定程度上是矛盾的根源。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台有效地解决了城市房屋搬迁补偿问题，但对于矛盾更加突出的集体土地征收实际上没有规范和约束力。

四、解决争议问题的建议

1.制定有关法律法规

政府应加快建立集体土地上的房屋征收与补偿的制度，完善相关法律和地方性法规，来解决当前集体土地房屋征收的难点问题，保障集体土地上房屋征收补偿依法、有序进行，用法治方法推进集体土地上的征迁工作。

2.改变法院审查侧重

在相关法律制度未完备的情况下，人民法院对强制执行责令交出土地的申请不应一味要求参照并不适合的国有土地房屋征迁规定，而应秉持依法拆迁、公平补偿、正当程序、高效便民的原则，将被补偿人的合法权益是否得到尊重和落实，补偿安置程序执行是否规范到位作为重点审查的内容，以此落实责令交地，推进集体土地上的征收工作开展。

3.构建多元调查方式

对于责令交地等行政复议案件多数案情复杂，专业性较强，也是申请人委托代理律师比例较高的复议案件类型，仅靠书面审查有时难以查清案情，作出准确、适当的裁决，可以借鉴法院的司法程序，举行公开审理和听证，通过双方质辩的方式办案，从“书面审查为主”中摆脱出来，突出复议审查的公开性和辩论性。不仅需要建立听证的调查方式，并且应对听证程序、听证记录等法律效力作出相应规定。