关于我国土地使用权年限若干问题的思考

徐丽慧

长江大学马克思主义学院，湖北 荆州 437300

关于我国土地使用权年限若干问题的思考

徐丽慧

长江大学马克思主义学院，湖北 荆州 437300

随着我国社会主义现代化建设进程的不断加快，社会财富累积不断增加，人们开始探索多元化的投资渠道以增加原有财富的保值增值。土地作为一项有形资产为使用者带来了巨大的经济效益，同时，土地的附加价值更加吸引了诸多投资者的目光。我国现行的土地制度为社会主义公有制，这项制度所明确规定了土地使用年限，而土地使用年限则在一定程度上制约了土地投资市场的发展，其容易导致投资行为短期化问题产生，不利于社会资源的最大化利用。本文以住宅基地使用年限为例，从我国现行土地使用权年限制度特点出发，对我国土地使用权年限若干问题进行探究。

土地使用权年限；特点；社会资本；改革策略

法律规定，土地使用权是个人或单位依法使用国有土地或集体土地的权利，这种使用权具体表现为个人或单位对土地的占有、使用以及收益分配、有限处分等。据物权法规定，商业用地使用年限为40年，工业用地和住宅用地使用年限分别为50年和70年；而当前有关土地使用年限的法律法规并不十分完善，例如，其对土地使用期满之后的续期方式以及土地被国家提前征收的补偿方式等方面都还缺乏细致的规定。由于缺乏完善的土地使用年限法律规定，造成了较多的土地使用年限法律纠纷。为了保障土地使用者的合法权益，实现国有(集体)土地资源效益最大化，就需要有关部门进一步细化和完善相关土地使用年限法律法规。

一、现行土地使用权年限制度分析

(一)土地使用年限制度

据1990年颁布施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用年限最高为70年。其中，居民住宅用地最高使用年限为70年(经济适用房土地最高使用年限则为50年)；工业用地、公益性事业(教育、文化、卫生、体育等)用地最高使用年限为50年；商业用地最高使用年限为40年；综合用地或其他用地最高使用年限为50年。所有关于国有土地使用权的转让、出让、划拨、抵押等操作均须遵循该项法律文件的规定。至此，我国正式明确了土地所有权与使用权相分离、有限期和有偿享有土地使用权的制度。据自2007年施行的《物权法》规定，住宅用地使用年限届满时，自动续期。值得注意的是，这项法律规定只是明确了住宅用地使用年限届满时，土地使用权限处理方向；其并没有就具体的续期土地使用付费标准和方式作出详细规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》主要是根据土地用途(收益)来规定其最高使用年限的：商业用地(旅游用地、娱乐用地等)的收益较高，这一类土地投资能够在较短的周期内获得较高回报，因而其土地最高使用年限最短；工业工地，教育、医疗、卫生、体育等公益性用地的投资收益较商业性用地次之，因而土地最高使用年限相对较长；住宅用地的投资收益最小，因而其土地最高使用年限最长。

(二)土地使用权年限过长的影响

对我国土地使用年限的相关规定进行分析，不难发现土地最高使用年限过长这一问题。土地最高使用年限过长将会给土地资源利用、社会发展带来一定的影响，其具体表现为以下几个方面。

1.不利于城市发展

当前我国正处于一个快速发展时期，社会经济结构的调整和社会转型发展的速度都在不断加快。政府是国家建设和社会发展的调控者和引导者，社会经济结构的调整和社会转型发展的速度加快势必会导致政府的调控周期缩短。当前，我国城市总体规划土地使用年限为20年，而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定商业用地、工业用地或公益性事业用地、住宅用地的使用最高使用年限分别为40年、50年、70年。由此可见，土地最高使用年限与城市总体规划调整周期相差较为悬殊，这直接导致了土地使用状况与城市总体规划难以协调的尴尬局面；同时，政府想要通过总体规划调整来实现优化产业结构、促进经济发展的计划也将难以为继。如果政府强制性地提前收回土地使用权(基于公众利益考虑)以响应总体规划调整，其难免会浪费更多现有资源的浪费(此举也需要政府承担高额的补偿费用)。

2.政府(公共)利益受损

随着我国社会发展速度的不断加快，各行业对土地资源的需求与利用也日趋增加，土地资源具有大幅度增值的趋势。土地资源的快速增值吸引了大批投资者的目光，他们秉承着“投资即受益”的原则，通过投资获得了土地的使用权。值得注意的是，土地增值的主要推动者是政府的行政行为(制定了总体土地规划、改善土地资源周边环境和基础设施等)，为此，土地增值所获得的投资大部分应当归政府所有并用于其他公共服务中。投资者往往是一次性支付费用从而获得土地使用权的，政府在土地出让后的一段时间中便难以再度调整土地出让金，这就导致政府损失了因土地增值而获得的收益。现阶段政府虽然制定了相应的土地增值税制度，但其调节土地增值收益的作用可谓是微乎其微。总的来说，土地使用最高年限过长间接导致了政府收入的减少，而政府收入的减少则会影响到政府对各项基础建设的投入以及公共财政支出，进而损害了公共利益。

3.住房问题

土地使用最高年限过长在一定程度上也影响到人们的住房问题。随着我国社会的不断发展，建筑建筑技术的提高，房屋设计、改造速度逐渐提高，基本上超过30年的住房即会被列为改造住房。从改革开放到现在，我国城市住房平均使用时长正逐渐减小(据《建筑结构可靠度设计统一标准(GB50068-2001)》规定，普通房屋使用寿命为50年，住宅为70年，实际房屋使用寿命平均不到30年)。平均使用寿命为30年的住房却要土地使用者(房屋所有者)支付长达40-70年的费用，显然这是不合理的。同时，房屋实际使用寿命与土地使用最高权限差距过大也会导致诸如房屋拆迁、房屋重建以及旧房改造等问题产生。此外，土地使用最高年限过长在一定程度上刺激了房地产行业的价格浮动(一般作用为房价上升)。虽然政府出台了相应的政策对房地房行业进行宏观调控，但商品房的价格仍旧居高不下。究其原因，商品房的房价受到多个方面因素的影响，其中一个重要方面即是房屋成本，房屋成本的重要组成部分之一即是土地价格。土地使用最高年限过长无疑将导致土地价格增高，土地价格的增高又直接导致了商品房价格的上升，而这一系列连环作用的结果势必将会给购房者带来巨大的经济压力。

二、土地使用年限期满的续期方式

据自2007年施行的《物权法》相关规定，住宅用地使用期限届满时，可自动续期。上文已经提到，该项规定只是指明了住宅用地使用年限期满时的处理办法，并没有就续期的具体事宜(续期时长、支付标准、支付方式等)作出规定。根据我国社会主义公有制原则，当土地使用权年限届满时，土地上的使用权、土地上的建筑物以及其他附属物均归国家无偿所有。因此，土地使用权年限对于房屋所有者具有重要意义，虽然房屋的所有权是永久的，但土地所有权却是有年限的。我国现行的土地产权制度规定，购房者购房后享受该房屋的所有权和房屋所占范围内的土地一定年限的使用权。基于这种规定，当土地使用年限届满时，政府有关部门即可对该土地(包括土地上的附属物)进行任何形式的处理。这种处理不属于拆迁补偿、应急征用的范畴，而是政府依法的行政行为，其不需要为此支付任何费用。

在现实生活中，常见的是因土地使用年限期满的续期支付费用问题。通过简单分析即可得到结论：土地所有者的土地使用权限越短，土地所有者从土地上获得的价值就越低。同样的，房屋的价值也会随着房屋的存续时间延长而降低。相反地，土地由于其本身的资源不可再生性以及外部投资积累性，其价值将会呈现出不断上升的趋势。土地的使用权年限是自开发商取得土地使用证之日开始计算，购房者在购房时，如果开发商花费较多时间去修建房屋、购房者花费较多时间去装修房屋，那么购房者的实际房屋土地使用权年限便会不断降低。

本文从三个具体土地使用权年限届满续期案例出发进行探究。

案例一：温州有一批房屋土地，其二十年的住宅土地使用权到期，需要对该批房屋进行二手房交易需要支付较多的土地出让金(高达房价的三分之一)。而庞大的土地出让金则在一定程度上制约了住宅土地使用权到期的二手房交易活动的正常开展。

案例二：位于山东青岛开发区的阿里山小区的诸多业主一直倍加关注房屋土地使用权问题，阿里山小区的业主拥有房屋所有权，但房屋土地使用权仅有20年。该处房屋土地使用权于今年6月份即将到期，房屋土地使用权年限续期即成为了众多业主所倍加关心的问题。当地政府部门结合该处房屋土地的实际使用情况，拟定了相应的房屋土地使用权年限续期临时解决方案。该项方案规定，一百平米的住房需要缴纳约6万元的费用。对此，当地国土资源分局土地处工作人员解释到：房屋土地使用权年限届满时将自动续期，但需要房屋所有者提前一年时间到有关部门提出土地使用权续期的申请，同时依据房产证上登记的房屋所占面积按照标准缴纳费用。此外，如果土地面积与房屋所占面积不一样，如阿里山小区，其土地面积大约是建筑面积的60%，按照有关规定，100平米的房屋应缴纳约6万元的续费。

案例三：深圳福田一小区业主向当地有关部门申请将房屋土地使用年限由50年延长至70年。该房屋建筑面积约为80平米，房屋土地使用年限延长共缴纳了约4.5万元，平均每平方米房屋约缴纳了550元。业主到当地部门(深圳市规划和国土资源委员会)履行相关手续后，将该房屋的挂牌价由原来的680万元调整至710万元。自当地实施新的房屋价格评估标准之后，该小区房屋每平米评估价格为4.4万元，该业主房屋总价值约350万元，而该业主交缴纳的房屋土地使用权续费为4.5万元，约占该房屋评估总价的1.2%，由此可见，当地政府的收费标准是务实且合理的。

就以上三个案例分析，我国各地政府在处理房屋土地使用权续期的态度上存在着较大差异，同样是房屋土地使用权续期问题，温州需要房屋所有者缴纳高达房价三分之一的费用，而深圳只需缴纳百分之一即可。为此，政府相关部门应当从实际出发，调整和完善相应的政策规定。

三、结论与建议

出现上述情况的主要原因是当前缺乏统一的法律文件对土地使用权年限期满续期的方式及期内收回处理标准作出规定。为了切实维护国家和公众的利益，笔者认为应当从以下五个方面出发，对现有的土地使用权年限政策、法律进行完善。

(一)给予土地使用权年限续期者一定优惠

由于房屋所有者在购房时便投入了较大经济，如果再令其在房屋土地使用权年限期满时再缴纳较多的续费显然是不合理的。为此，政府有关部门应当细化土地使用权年限续期收费标准，基于房屋所有者在房屋土地所有权续费时一定的优惠。该项收费标准应当与首次转让土地使用权的收费标准有所区别。值得注意的是，虽然据有关规定，土地所有权归国家(或集体)，在土地使用权达到最高年限时，政府有权无偿对该土地上的附属物进行自由处理。但出于实际情况考虑，对于土地使用权年限期满需要改变土地用途的、或在期内收回作其他规划使用的土地，国家也应当对该土地上建筑物(房屋)产权的所有者给予适当的补偿。

(二)灵活制定土地使用权最高年限

在土地使用权最高年限规定这一工作上，不能搞“一刀切”工作。土地使用权最高年限应当根据土地是实际用途而定，具体来说，应当据让宗土地的实际状况、区域位置、建筑规模、规划用途、权属情况等方面综合考虑。在土地出让时，可以土地使用者依据其开方项目的具体情况自主拟定土地使用权年限(不得超过政府规定的土地使用权最高年限)并进行报价。

(三)调整土地使用权收费方式

对于土地使用权出让年限较长的情况，政府部门可灵活调整土地使用权收费方式。例如，政府不一次性向土地使用者收取土地使用权费用，而是每年或若干年收取一次，收费标准依据当时的土地用地与土地产生的实际价值而定。这样不仅有利于维护公共利益(政府能够继续参与到土地增值收益分配的过程中，将所得收益应用于公共事业建设)，同时也能够减轻土地使用者的经济负担(如土地使用者经营状况不佳时。政府可酌情减少收取土地使用权费用)。

(四)根据土地还原率确定土地使用权最高年限

对于土地出让者来说，只有当其出让土地所获得的效益(货币)存入银行时能够带来与其租地时一样的收入，其才愿意出让土地。土地还原率的计算公式为：土地还原率=土地年纯收益/土地价格。政府有关部门可根据土地还原率确定或调整土地使用权的最高年限，这有利于土地投资者在土地投资中获得更大的经济效益(与将资金存放至银行所得收益——利息相比)。

(五)严肃和完善法律，加强宣传

法律作为规范政府和公民行为的有力手段，必须体现其严肃性。当前部分地区的土地使用权年限政策、法律有“朝令夕改”之势，其难以发挥法律的本质作用。同时，为了更加妥善的处理和解决各种土地使用权法律纠纷，需要政府完善法律、细化规定，促成事事“有法可依、违法必究”的格局，以切实维护公众合法权益。同时，许多人们对现行的土地使用权年限相关政策法规还不十分了解，甚至部分人还没有形成明确的土地使用权年限，这给政府部门在开展工作的过程中带来了一定的阻碍。为此，政府部门应当在严肃和完善法律制度的同时，加强宣传，使公共了解相关法律知识、遵守法律规定。

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F

A

2095-4379-(2017)22-0013-03

徐丽慧(1990-)，女，汉族，湖北武汉人，长江大学马克思主义学院，硕士研究生在读，研究方向：中国法制化建设。