一场治理范式的变迁：从公共行政到公共管理*——评欧文.E.休斯《公共管理与行政》

□文│马子博

传统公共行政在回应日益多元化的公共需求、复杂化的公共关系以及相互冲突的集体利益时显得捉襟见肘。20世纪80年代初，一些西方国家相继陷入了“滞胀”困境，为了化解政府合法性危机，重塑政府形象，新西兰、英国等国率先对其政府进行了大刀阔斧的改革。改革举措涵摄政府治理价值的转变、公共组织体制架构的整饬、政府行动流程的重组以及治理工具的优化。这场席卷全球众多国家的治理变革被学界和实践部门称之为“新公共管理”运动。然而，“新公共管理”是否足以替代传统公共行政而成为一个崭新的典范存在？澳大利亚知名公共管理学者欧文.E.休斯（下文简称“休斯”）在《公共管理与行政》（第4版）（中国人民大学出版社2016年6月出版，张成福、马子博译）一书中作出了系统详尽的阐释。

纵览《公共管理与行政》全书，其基于对传统公共行政与新公共管理的反思与批判而提出公共管理作为一种全球治理范式运动的存在。休斯认为，“范式”并非如库恩所言是一种全新的规范性框架，且应受到学科共同体的一致认同。相反地，“在同一领域通常存在着诸多互为竞争的典范”。故此，公共管理典范并非凭空臆造，而是对传统公共行政和新公共管理的继承与扬弃。此外，公共管理典范亦汲取了新公共管理主义的理论思想与现实工具。基于此，公共管理典范显现出了强大的理论和现实生命力，它也将引领一场全球治理运动。

首先，传统公共行政是否能称之为一种“范式”。休斯认为传统公共行政肇始于威尔逊的《行政学之研究》，它以“政治—行政”二分为起点，以官僚制为运行机器，以科学管理为基本手段，并在技术理性的指导下寻求公共管理的“最佳途径”。传统公共行政在特定的历史时期下是行之有效的，但是，对于理性的迷信以及对于官僚制本身的尊崇使得传统公共行政正在走向自身的反面：专断低效、繁文缛节以及压制创新。然而，毋庸置疑的是“传统公共行政始终是一个具备悠远和与众不同的历史的典范”。

其次，新公共管理能否构成一场范式的变迁。休斯认为，新公共管理将新自由主义和公共选择作为理论框架，其主张将私人部门的管理理念和方法引入公共部门。譬如强调成本意识和结果导向，注重顾客体验，推崇竞争，实施绩效管理，推行私有化和公私合作。然则，新公共管理缺少自身的理论内核与代表学者的同时也与社会公平与正义背道而驰。因此，“新公共管理”的主要功用在于“将分散的变革措施囊括于一个术语的融摄范围内而使得人们能够用一个整体性概念来攻击变革”，它并不能担起“典范”之称。

最后，作为一种治理典范的公共管理。休斯指出，公共管理典范与传统公共行政和新公共管理最大的分殊在于其要求公共管理者实现结果并且对此承担个人责任。因而公共管理典范不仅强调管理主义方案的运用，更主张要将回应性、公平性、代表性和法制的价值内核注入其中。公共管理典范综合运用政策工具、市场工具以及私人工具来达成良好治理，它强化公共管理者责任的识别与履行，主张积极利用现代信息技术，广泛推行战略管理和绩效管理，进而实现公共利益。

事实上，并不存在这种超越时空界限的公共治理典范。我国当前正处于社会转轨时期，因而公共管理范式应与经济制度相配合、与政治生态相契合、与社会文化相依存，并在促成国家治理体系与治理能力现代化的进程中不断创造公共价值，提升公共福祉。