解析林业管理制度对森林公安执法的影响

张志平

破坏森林资源的违法犯罪，法学理论上称为行政犯或者法定犯。行政犯与自然犯是一个相对的概念，所谓行政犯，法学界的通说观点，是指违反行政法规，严重危害正常的行政管理活动，依照刑事法律应当承担刑事责任的行为。破坏森林资源违法犯罪属于行政犯的范畴。这类案件的认定需要双重的违法性评价，即首先要判断行为是否具林业管理方面的违法性，其次再来判断是否具有刑事上的违法性，也就是说，行为人的行为如果没有违反林业管理规定就不会构成犯罪。破坏森林资源违法犯罪案件无论是定性还是侦破，都与林业管理规定有着密切联系。

一、林业管理制度决定森林生态的保护方式和违法性质

以《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）为核心的林业法律法规体系是办理林业案件的重要依据。在《森林法》调整和保护的社会关系中，涉及林业物权和森林生态效益保护。根据对《森林法》立法目的和基本原则的阐释，以生态效益保护优先，破坏森林资源违法犯罪行为侵害的法益即是森林生态效益，这个观点在理论界和实务界已达成共识。然而，森林生态效益是一个开放性的概念，执法过程不能等同于一般的技术探讨和宏观论述，生态效益的内涵和外延都需要通过一系列相关法律规范进行确认和界定，这个规范体系即林业管理制度。

首先，林业管理制度决定林业案件的性质。综合我国《森林法》和《刑法》关于破坏森林资源违法犯罪法律责任的规定，对于客体要件，基本表述为“侵害了国家保护森林资源的管理制度”，根据《森林法》的规定，林业主管部门承担和履行国家对森林资源的保护职责，国家保护森林资源的管理制度即林业管理制度。林业管理制度是一个概括性和综合性的表述，具体可以分解为林权管理制度、林地管理制度、森林采伐、运输管理制度、木材经营加工管理制度、森林火灾预防和扑救管理制度、野生动物和珍贵植物管理制度等。客体决定案件性质，森林公安管辖的林业案件，即是违反了前述林业管理制度导致的法律责任，违反了管理制度的行为即为“非法”，具体违反了哪项制度即构成哪项违法或者犯罪。

例如，违反了木材运输管理制度即构成“非法运输木材”的违法犯罪，违反狩猎管理制度即构成“非法狩猎”的违法犯罪，案件性质与林业管理制度浑然一体。

其次，林业管理制度体现了森林资源保护的行业特点。盗伐林木行为是直接将林木砍倒，造成森林生态受到破坏无需质疑，但没有木材运输证运输木材的行为为什么违法甚至犯罪，尤其是对“非法收购盗伐、滥伐林木罪”应归属在破坏环境资源犯罪还是应归属在赃物犯罪类别中，法律实务界很多人感到相当困惑。

我国林业大多地处偏僻，地域广大且人烟稀少。破坏森林资源行为如盗伐林木行为可以在极其短暂的时间内实施完毕而且不易发现。执法人员发现的违法常态是非法运输行为，在运输环节和收购、加工环节对盗伐林木进行第二次堵截。法律规定了木材运输、木材经营环节的许可制度以及木材收购环节的合法性检查，构成环环相扣、科学严谨的林业管理制度，目的在于从根源上消灭和减少盗伐、滥伐林木、破坏珍贵野生动植物资源的违法犯罪。类似的其他林业管理制度均具有地域性和行业性特点，是区别于其他行业行政管理秩序的一个显著特点。

再次，林业管理制度蕴含了森林资源保护的方式和手段。林业管理制度的目的是维护国家林业秩序，增强森林生态效益和促进林业经济发展。就森林生态而言，其特点一是包含的内容丰富，例如蓄水保土、防风固沙、调节气候、珍贵野生动植物种保护等等；二是各物种类别作用不同，例如乔木、灌木、竹子以及各类野生动植物种的生态效能差异很大，需要有一系列的规范和制度进行界定和管理，这就形成了林业管理制度。由此看出，破坏森林资源的违法犯罪侵害的法益是生态效益，但本质上还是违反和侵害了国家的林业管理制度。林业管理制度的目的是维护国家的林业秩序，林业管理秩序和其他各行各业的管理秩序共同构成了执政阶级的统治秩序。秩序是法律最基本的价值，也是法律所要保护和实现的其他价值的基础，因此，只有严重侵害行业管理秩序的行为才能纳入刑法制裁范畴。解析我国刑法规定，那些严重违反行政管理规定涉及危害公共安全和人身权利的行政犯，才会不经过行政处罚直接纳入刑法制裁，即刑法理论上的行为犯，例如“生产、销售有毒、有害食品罪”等。据笔者查阅的资料来看，国外环境犯罪的法律规定中，只有那些可能产生对人或动物具有公共危险的物质，才将违反环保行政法规或行政命令的行为直接规定刑罚，如德国“违反环保法或行政机关禁令的开动核设备的行为”。我国《刑法》第341条规定的破坏珍稀动物资源犯罪、第344条规定的破坏珍贵植物犯罪，刑法理论上纳入行为犯的范畴，就是以单纯违反野生动植物保护法的禁止性规定，或者称单纯违反林业管理制度成立犯罪。因为立法上的缺陷，导致森林公安执法实践的困惑，森林公安近年来办理的一些野生动植物犯罪案件受到社会公众质疑，实质上是刑法对林业管理制度的价值取向出了问题。

二、林业管理制度指明破坏森林资源违法犯罪案件的侦查方向

查处破坏森林资源案件，涉及案件管辖，证据收集固定等一系列活动。如前所述，林业案件性质与林业管理制度浑然一体，林业管理规定是办理林业案件的重要依据，林业管理制度与林业案件查处环节互相交融，密不可分。

首先，林业管理制度确定森林公安对林业案件的管辖范围。所谓林业案件或者破坏森林资源案件，绝大多数情形下，涉及林木、植被、林地等一些客观因素。按照现行管理体制划分，森林公安执法实践中遇到的林木和有树木生长的林地等，并非都属于森林资源范畴，如林业案件中的盗伐林木、滥伐林木、毁坏林木案件所指的“林木”，就具备特定的含义和范围。

森林公安管辖林业案件，前提必须确认损害对象是森林资源范畴。例如，有人在公路旁砍到了几棵树，依照我们通常的认知，公路边种植的是防护林，那防护林既然成林了，必然有一定的标准要求，如果是单行种植，是否属于防护林范围呢？案件立案前的初查阶段，林业执法人员或者森林公安执法人员需要根据《森林法》及其配套法规的标准进行确认，该确认标准就是林业管理制度的组成部分，所以说，林业管理制度确定森林公安对林业案件的管辖范围。

其次，林业管理制度为森林公安办理林业案件收集证据指出方向。森林公安或者林业主管部门执法，案件名称通常冠以“非法”二字，要确定行为非法，首先要明白理解什么是合法行为。林业生产中的合法行为即是经过林业管理部门批准和许可的行为，依法进行的批准和许可，就是林业管理制度。例如，有人举报某甲将自家园地种植的树木采伐后种植农作物，行为如果构成非法占用林地，前提是该园地须属于林地范畴，森林公安不能采用林业局及其林业工程师鉴定的林地证明，也不能采用农业局及其农业工程师鉴定的耕地证明，根据《森林法实施条例》的规定，确定林地性质的有效证据是县级以上规划部门的规划文件。同理，林业管理制度的许多规定均为森林公安办理林业案件指明收集、固定证据的思路和方向。

再次，林业管理制度为森林公安办理林业案件确定了现场勘查重点。现场勘查是林业执法人员或者森林公安收集、固定证据的重要方式。现场容易遭受破坏，林业生产和资源保护也要求及时恢复生态，因此，林业案件现场勘查证据收集尤为重要。根据法律规定的要求，调查人员或者侦查人员必须全面收集证据，但是实施过程中，侦查人员必须初步判断案件的性质，才能做到既全面又有针对性。例如，某甲无证采伐了一片灌木林，该案件是毁坏林地还是毁坏林木，现场勘查的重点是前者还是后者？案件初步分析涉及灌木林性质、林木采伐许可对象、林地性质（是否水土保持林）等多项林业管理制度内容，只有对案件经过初步的定性，才能有针对性的收集罪与非罪以及量刑情节的规定。

三、林业管理制度决定林业主管部门对林业案件法律责任的归责权

归责是一个通说的法理学概念，也就是说由谁来认定行为人的行为违法，又由谁来追究该违法行为人的法律责任。认定和归责的过程表现为一系列法律程序。根据《森林法》的规定，林业行政主管部门和森林公安具有对违反林业法律法规行为人的行政处罚权，森林公安具有对破坏森林资源刑事案件的管辖权，即林业行政主管部门和森林公安享有林业行政案件法律责任的归责权，森林公安享有林业刑事案件侦查阶段的法律责任归责权，具体体现在以下几个方面：

归责的第一个问题是林业法律法规的解释权。法律责任的归责，需要对法律规定作出解释，这里的法律解释包括正式解释（有权解释）和非正式解释（无权解释）。

正式解释本身就是法律范畴具有法律效力，根据《中华人民共和国立法法》的规定，有权对《森林法》规则具体含义作出解释的主体是全国人大常委会；国家林业局有权对自己制定的部委规章作进一步明确界限或作补充规定的行政解释，也可以对不属于审判和检察工作的《森林法》的具体运用问题作出解释。例如国家林业局相关规定将“采挖”解释为“采伐”，其效力只能涉及林业行政管理范围，即对“盗挖”行为按“盗伐”处理，在林业行政处罚案件范围具有公定力，如果涉案数量较大，构成刑事案件时，国家林业局无权将“盗挖”林木行为解释为《刑法》规定的“盗伐”。既便是在林业行政处罚范围，如果当事人提起行政诉讼，同一概念如果行政处罚与刑法规定内涵不一致，法律解释违背了法制统一原则，也会引起争议。执法部门适用国家林业局的该法律规定就应该慎重。

非正式解释出现在办理案件的法律适用过程中，林业执法人员和森林公安民警都有权作出解释。顾名思义，这只是一种法律适用，需要公正准确并接受司法审查，以审判为中心的诉讼制度对行政案件和刑事案件的法律适用和证据收集都具有追溯效力。

归责的第二个问题是林业案件的认定权。林业主管部门或者森林公安享有林业案件法律责任的归责权，这个归责权来自法律授权，是林业管理制度的组成部分，认定和归责的过程表现为一系列法律程序，结果具有公定力。例如，某甲未经许可擅自采伐了几株死树，破坏森林资源的违法犯罪侵害的法益是森林生态，从林业专业方面分析，一般的枯死树不具有生态效益，那为什么执法实践中行为人还是会被处罚呢？同理还有房前屋后的零星林木，法律已经将其排除在采伐许可证许可范围之外，即不需要采伐许可证就可以采伐，那行为人未经审核采伐房前屋后林木为什么也会受到追究？

林业案件法律责任的认定和归责权，决定了执法人员对实施过程中的各个环节具有全面的掌控权，不仅主导立案、现场勘查、鉴定、处罚决定和执行等责任追究环节，还主导了对林业管理制度各项规定的理解和适用。也就是说，上述枯死树到底是否已经死亡，认定权由林业主管部门主导，未经审核批准就采伐枯死树的行为以及未经证明采伐了属于房前屋后的林木，即是违反林业管理制度，应当受到法律惩罚。

归责的第三个问题是林业案件中森林资源的修复职责。林业管理制度中林业主管部门的权利义务是复合性的，也就是说保护森林资源既是林业主管部门的权力同时也是义务。《森林法》规定林业主管部门对盗伐、滥伐林木行为“责令补种”，《森林法实施条例》规定对破坏林地行为“责令限期恢复原状”以及其他“责令停止违法行为”的规定。林业主管部门相对违法行为人来说是一种权力，但同时该法律规定也蕴含了职能部门的义务。义务是要履行的，实践中，无论是林业主管部门还是森林公安作为执法主体，在作出“没收”“罚款”等财产罚的同时，还应该关注、实施和落实资源修复工作，这种资源修复责任形式上的解读是由违法行为人承担，由于林业管理部门的法定职责和归责权力，最终也会演绎为一种义务。