四川林业综合行政执法改革破题——3月1日起森林公安相对集中行使林业行政处罚权

张杨

四川林业综合行政执法改革破题
——3月1日起森林公安相对集中行使林业行政处罚权

张杨

这是一个重要时刻。

四川省对多年来由7支队伍分散行使的林业行政处罚权，进行了全面的工作机制优化和创新。从2017年3月1日起，五类74项林业行政处罚权交由森林公安机关统一行使，原部门将不再承担行政执法职能，并最终将实现“一个系统只保留一支执法队伍”“承担行政管理职责的部门不再行使执法权”的改革目标。

在全面依法治国的背景下，四川省的林业综合行政执法改革为法治林业建设提供了新的实践。四川省林业厅厅长尧斯丹说：“这是对林业行政执法工作的充实和加强，对维护生态安全、守住生态红线、巩固大规模绿化全川成果具有重要意义。”

三大背景推动改革

这是一项各方期待的改革。四川省林业厅政策法规处处长余蜀峰将此概括为：“中省要求改，现状需要改，条件允许改。”

中省要求改。早在2002年，中央编办、国务院办公厅即发文，要求各省开展综合行政执法试点，国家林业局和四川省林业厅先后在四川1市、3县、1区开展了以森林公安为主的林业综合执法改革试点。2013年以来，中央提出了新一轮综合执法改革要求。十八届三中、四中全会作出决定，要求整合执法主体，大幅减少执法队伍种类，相对集中执法权，在农林水利等领域内推行跨部门综合执法。2015年3月，中央编办下发意见，开展综合行政执法体制改革试点，明确指出承担行政管理职责的部门将来不能再行使执法权。2015年，四川省政府下发意见提出：一个部门原则上只保留一支执法队伍，在此基础上，试点跨部门综合执法。

现状需要改。四川省地处长江上游，长江经济带建设已上升为国家战略，要搞大保护、不搞大开发。四川省委十届八次全会就开展大规模绿化全川、筑牢长江上游生态屏障作出系统部署，明确要求2020年全省森林覆盖率达到40%，林业保护、建设任重道远。改革前，四川林业部门有资源林政、野保、种苗、森防、木材检查站、林业站、森林公安等7支执法队伍，有的还设立了林业行政执法队（稽查队、巡查队）。林业行政执法权力分散、多头执法情况突出，执法效率低下、执法效果不佳。

条件允许改。此次改革从调研摸底到成稿送审、通过，历时近一年半。改革前，全省林业行政执法有多头执法、以森林公安为主执法和跨部门综合执法3种模式，但各有不足。最终，四川决定由省政府授权全省县级以上森林公安机关，以自己名义行使林业行政处罚权。此举权力来源合法，实现了权责统一，提高了执法效率，提升了执法公信力。改革前，四川县级以上森林公安已实现法人单位建设、执法权限落实、单独预算管理，并兼具刑事司法和治安行政执法职能，完全具备承担林业综合行政执法的组织机构基础。

五类案件先行集中

改革分两步走:第一步将成熟的五类案件交由森林公安查处，2017年底前完成改革；第二步将暂不成熟的三类案件，待条件成熟后交由森林公安查处，时间节点是2020年前。

首批交由森林公安办理的有5类案件74项行政处罚权，包括森林资源类17项，野生动植物保护类24项，森林防火类10项，自然保护区、湿地及森林公园类15项，防沙治沙、血吸虫病防治及退耕还林类8项。授权集中行使的权力事项有调整的，须重新报请省政府批准。

三类暂未交由森林公安办理的案件为木材运输类、林木种苗类和森林检疫类。四川有木材检查站230个，机构性质多样、人员成分复杂，改革涉及机构保留、人员安置、社会稳定等问题，难度很大；木材检查站需要24小时值班，森林公安警力不足难以胜任，故本次改革未将其纳入改革范围。种苗、检疫类行政执法由于专业性强，且检疫还有行政法规明确授权的执法主体，也未纳入本次改革范围。

多个新老问题得到了解决

改革前，个别市、县已经成立林业综合行政执法机构，且明确了执法编制，配备了执法人员，落实了车辆、经费等保障。本轮改革明确，“改革后原有的执法机构、人员在林业系统内部可作调整”，即机构可不撤、编制可不收，解除了地方的后顾之忧。

改革中，成都、自贡、南充等市提出，未设置森林公安机关的县级行政区域如何改革？本轮改革明确，“未设置森林公安机关的县级行政区域，由市级森林公安机关统一行使行政处罚权及有关行政强制措施”。

余蜀峰说，本次改革具有以下特点：顺应了中央和省委、省政府的改革部署，回应了干部、群众的改革呼声。改革既有兄弟省份经验的借鉴吸收，又有结合四川实际的创新创造。改革不新增机构编制、不涉及人员分流，财政承担的资金压力不大，改革代价小、成本低。改革采取先易后难、分步实施方式推进。改革依托森林公安这支专业执法队伍，强化了执法力量，能有效解决林业行政执法中多头执法、执法效率不高等问题，实现了改革让群众得利、让部门解困的目的。

森林公安借势做强

此次改革的效果值得期待。在森林公安集中行使林业行政处罚权的第一年，云南查处林业行政案件同比上升15%，行刑无缝衔接，办案效率提高，生态保护力度大大加强。

有位需有为，有权即有责。四川省森林公安局局长范成绪说：“打击涉林犯罪是森林公安的重要职能。森林公安集中行使林业行政处罚权，担子重了，责任大了，需要主动担当，积极作为。”

改革后，森林公安民警需接受执法培训，取得《行政执法证》，持证上岗、亮证执法，并统一使用国家林业局制发的林业行政处罚文书。同时，森林公安民警的执法接受政府法制部门、林业主管部门、上级森林公安机关三层行政监督，执法全过程要有记录，执法过错要追究责任。

改革提出，“开展综合行政执法的森林公安机关所需经费应列入本级预算，由本级财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源。严格实行‘罚缴分离’制度，罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项须按规定的预算级次全额上交国库”。

2月26日，四川省林业厅召开林业综合行政执法改革推进会。会议要求，狠抓“五个落实”，扎实推进改革。落实好新的执法体制和职责分工，落实好辅警招录等执法力量整合，落实好林业行政执法监督管理，落实好林业行政执法案件鉴定，落实好林业行政执法与刑事司法衔接。

不论是经费保障、辅警招录，还是分工配合、经验复制，接下来，四川林业综合行政执法改革还有大量工作要做，会给外界以惊喜，会给全省以信心，会给森林以保障。

（作者单位四川省林业厅）

（责任编辑 刘允杰）