标准化视角下公共服务领域供给侧改革路径研究

陈莉莉 彭程 茅海军（中国计量大学）

程越（中国标准化研究院）

标准化视角下公共服务领域供给侧改革路径研究

陈莉莉 彭程 茅海军（中国计量大学）

程越（中国标准化研究院）

编者按：2016年，中国标准化协会以“标准化助理供给侧结构性改革与创新”为主题，组织了第13届中国标准化论坛征集评选工作，最终在参评的430余篇论文中评出特等奖论文10篇、优秀奖论文30篇。本刊将选登其中部分获奖论文，旨在启迪创新思维、激发创新观点、研讨理论方法、分享实践经验，供从事标准化科学技术研究、教学、管理和企业生产制作和经营的科技工作者参考。

随着我国经济社会不断发展，公共需求快速增长与公共服务供应不足之间的矛盾愈发凸显，本文从国内公共服务供给侧改革发展现状入手，采用标准化视角对公共服务领域供给侧改革的路径进行研究，剖析其中存在的问题，并提出改进建议。

公共服务 供给侧改革 标准化

1 公共服务供给侧改革发展现状

所谓公共服务，是指政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的活动。温总理曾经提出“公共服务是指提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布信息等，为公众生活和参与经济、政治、文化等活动提供保障和创造条件”。目前我国正面临公民日益增长的公共服务需求与公共服务供应不足之间存在矛盾的问题，服务供给普遍呈现出供给总量不足、区域分布不平衡、服务质量欠缺等弊病。供给侧结构性改革就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。可以说，公共服务领域的供给侧改革是解决公共服务供需问题的必由之路。

目前在我国公共服务体系建设中，供给侧改革的政策取向是推进政社分开，加强政社合作。2015年 10 月，十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，特别强调，要创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。随着公共服务供给侧改革推进，多元主体力量不断注入公共服务事业，公共服务的规范化管理诸如社会办机构进入公共服务事业的准入标准，营利性与非营利性的区分、绩效评估及监管等方面亟待完善。有鉴于此，我们将从标准化视角对公共服务供给侧改革展开研究，探讨标准化手段在供给侧改革中的重要意义。

2 公共服务标准化现状

在国际层面，公共服务标准化分为两类，一类是英国为主导的以服务宪章为主体的标准体系，通过政府公共服务部门制定“服务宪章”形式的服务标准，明确服务内容、服务程序和服务责任等。此标准化模式使英国公共服务绩效得到明显改善，许多国家纷纷效仿，据不完全统计，目前全世界近 20个国家开展与英国宪章运动类似的公共服务标准化活动。另一种模式是以美国为代表的以绩效评估为主导的标准化模式。通过制定绩效评估标准对政府公共服务机构以及承担公共服务外包业务的机构的公共服务质量进行评价。如今形成了由政府、社会组织和企业共同治理的完备模式。新加坡、韩国、加拿大等也效仿和采用此法。

在国家层面，公共服务领域的标准化工作渐渐被重视起来，并发布了一系列的规划文件，助力并带动公共服务标准化工作。2012 年 8 月，国家标准化管理委员会联合发改委、科技部等 27 个部委联合发布《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，提出“力争2015年底，初步建成全面覆盖、重点突出的社会管理和公共服务标准体系，健全完善各标准子体系、加强重点领域标准制修订、加快实施有关标准，积极开展社会管理与公共服务标准化基础研究”等具体工作目标。人力资源与社会保障部、民政部、国家中医药管理局等部门，相继从行业角度出发，出台专项标准化规划，共同促进国家公共服务标准体系建设。目前，我国公共服务领域行业标准与国家标准有千余项，涉及公共教育、劳动就业、基本社会服务、公共医疗卫生、公共文化、劳动就业服务、公共安全等领域。

3 公共服务领域供给侧改革存在的问题

3.1 公共服务质量有待提高

公共服务领域内的供给侧改革意味着首先要从提高供给质量出发，不断推进结构调整，扩大有效的公共服务供给。“十三五”规划建议明确要求增加公共服务供给，公共服务领域政府投入持续增加，公共服务的总量不断扩大为落实保障公共服务质量，提升服务水平带来了不小挑战。尽管各级政府在努力推进公共服务质量建设，但由于我国公共服务标准体系建设的滞后，公共服务标准化程度低，领域相关的标准研制缺乏整体的体系规划与设计，公共服务事业标准化方面呈现“无标可依”“经验主导”的态势。标准的缺失无疑为公共服务质量的高效输出造成了一定的阻碍。

3.2 公共服务监管方面缺乏统一的标准规范

随着公共服务供给侧改革进程的推进，改革强调服务供给的扩大，公共服务供给主体多元化发展，这使得民办机构作为社会力量逐步深入参与到公共服务事业中来，规模不断扩大。据资料显示，2008年至 2014 年期间，各级各类民办学校和教育机构的数量由 10.09 万所增至 15.52万所。民办事业渗透进公共服务领域，有利于增进社会各界凝聚力，对公共服务供给侧改革具有不可或缺的重要意义。而在实际监管中，由于没有明确的民办机构准入及监管评估标准，民办机构在进入公共服务领域时，面临较公办机构更为严苛的审核及行政审查。

除此之外，民办机构参与的部分公共服务事业领域中行业准入和行政监管二者之间存在前后监督审查标准不一致的问题。行业主管部门为推动公共服务资源发展而有意降低准入标准，或对部分尚未规范的潜在不达标行为给予宽容，以此鼓励和引导诸多社会力量的进入。但是在行政监管部门实行监管时，一旦发现存在的隐患问题，则采取严格的标准进行审查与整顿。前期准入与后期监管二者之间的标准差异将让不少民办机构蒙受重创，进而影响公共服务事业触角的延伸与拓展。

3.3 公共服务城乡之间发展不平衡

自改革开放以来，城镇与农村公共服务的水平都在不断提高，但城乡的提高水平却存在很大差距。由于城乡二元体制的存在，农村成了基本公共服务的薄弱地带。2006 年 3 月，我国“十一五”规划纲要首次提出了“基本公共服务均等化”的政策目标，制定并出台了一系列政策推进农村公共服务的发展，以缩小城乡公共服务的差距。城镇随处可见的宽敞干净道路，设施完善的公园、娱乐场所、医院与农村狭窄泥泞的街道、医疗设施不到位的小诊所形成了鲜明对比，城乡公共品提供的差距显而易见。城乡公共服务发展的差距首先是由于经济发展的不平衡，使得财政投入不均等，加上转移支付资金的部门、层级与人员过多，致使利用效率低下，导致公共服务资源投入不均等。其次是我国农村公共服务“自上而下”的供给决策程序，决策者倾向于对见效快、易出政绩的短期“硬性”公共品的生产与供给，而对农村教育、社会保障、公共卫生、科技推广等相应的制度安排等“软性”公共产品，没有太高的积极性，导致供给结构失衡。最后由于农村公共服务的供给主体单一，基本上由政府来生产和提供。一方面政府势单力薄，无法全面地供给农村公共服务。另一方面又垄断农村公共服务供给，政策文件通常将行业准入表述为鼓励和引导社会力量“进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域”，行业主管部门基本上仍按照自身工作逻辑对行业准入进行设限。或当社会力量进入后，需面对各种严苛的审核和行政监管，渐渐知难而退。致使社会力量参与公共服务的比重过低。

4 标准化改进公共服务供给侧改革建议

4.1 标准化驱动公共服务扩大高质有效供给

在国际上，标准化在公共服务领域的应用范围越来越广泛与深入，在教育、卫生、环保等领域不断推陈出新，标准化驱动公共服务事业规范发展得到有力的实证。随着“提高行政效能，增强政府公信力”的社会呼声的提高，标准化理念在国内外公共管理中得到持续强化，新公共管理理论越来越多地强调将标准化作为一种提高行政效能的管理手段。由此可见，在公共服务领域供给侧改革过程中，标准化在提升公共服务质量环节至关重要。

在公共服务供给质量标准化过程中，标准红线的划定应首要考虑公共服务的需求。人民的生活需求随着时代发展不断顺势变化，政府应及时了解人民的多样化需求，特别关注边远地区、少数及弱势群体的公共服务需求的表达，建立完善通常的需求表达机制，在制定公共服务质量相关标准的过程中，注意结合实际，制定合理的、有针对性的供给质量保障标准，充分扩大有效供给。

4.2 建立标准体系，制定公共服务方面有关标准

制定有效的政府之间转移支付资金的流程与责任标准。以简化资金流动程序，部门之间有效传递信息，避免资金流动缓慢、责任模糊不清，从而提高转移支付的流动效率与利用效率，缩减政府之间由于财政能力差所导致的公共服务投入差。

制定农村农民参与公共服务的管理标准。确认农民参与公共服务供给决策的方式与责任。从而扭转“自上而下”的供给决策的片面性与不合理性，使农村的公共服务供给符合农民的实际需要，促进供给结构平衡。

制定社会力量进入公共服务领域统一的准入标准、管理标准与监管标准。避免模糊的准入政策与前后不一的监管模式对社会力量参与公共服务造成的冲击，使社会力量更多地参与到公共服务中，形成以政府为主导，社会力量广泛参与的多元化的供给模式，从而为农村提供更高质量的公共服务。

5 结语

改革开放以来，随着经济的迅猛发展与社会的不断进步，使得人民对公共服务的需求日益提高。充分了解公共服务供给侧改革的现状与存在问题，借鉴公共服务国际经验与国内现有经验，通过标准化的原理与方法促进公共服务供给侧改革，对公共服务平衡有效发展具有重要意义。

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