发展土地二级市场 深化土地节约集约

□金华市国土资源局婺城分局 季 勇

发展土地二级市场 深化土地节约集约

□金华市国土资源局婺城分局 季 勇

近年来，金华市婺城区通过深入推进“空间换地”和城镇低效用地再开发，加大对批而未供土地、低效用地的处置力度，出台了一系列鼓励和推动节约集约用地的政策措施，成效较为明显。以2016年为例，婺城区完成消化批而未供土地面积1000亩，盘活存量建设用地面积700亩，完成城镇低效用地再开发面积811亩，提高了土地节约集约用地水平。然而，婺城区人均耕地仅 0.71亩，明显少于全国1.39亩人均耕地保有量。在当前人多地少，土地后备资源匮乏，土地供需矛盾十分突出的情况下，如何继续探索节约集约用地新举措，以最小的土地资源消耗助推婺城发展的转型升级，是值得深思的课题。本文从发展土地二级市场的角度出发，浅析盘活存量建设用地的发展思路。

一、婺城区土地二级市场发展现状

众所周知，土地市场包括土地一级市场和土地二级市场。土地一级市场主要是建设用地使用权划拨和出让，还包括以租赁、作价出资或入股等有偿方式从政府取得国有建设用地使用权的行为。土地二级市场主要是建设用地使用权的转让、出租和抵押。二级市场作为土地市场的重要组成部分，对于优化土地资源配置、健全完善市场体系、盘活利用存量建设用地、促进土地节约集约利用具有十分重要的意义。虽然土地一级市场运行良好，但二级市场一直是婺城土地发展市场的短板，主要呈现以下几个特点。

1.以工业用地转让为主

婺城区属于金华市本级，在很多国土资源管理的职能上，仍然以金华市国土资源局为主。以金华市二环路为界，二环路以内为城镇发展中心区，出让转让职能由金华市国土资源局行使。二环路以外，则由婺城区或金东区行使。受城市化发展进程限制，二环路以外的城郊区域，工业用地等发展用地占大多数。受管辖范围影响，在土地二级市场上，婺城区也是工业用地转让居多。

2.收储比例较大

截至2016年底，婺城区历年批而未供土地仍有2810亩，其中婺城新城区批而未供地土地面积较大，有1252亩，占全区批而未供土地总量的45%。不仅批而未供体量大，消化难度更大。批而未供土地中，由政府收储抵押的土地1381亩，其中婺城新城区收储面积1150亩，仙源湖收储面积231亩，这部分土地要完成有效供地，需要当地乡镇（街道、园区）政府及有关部门做好大量基础工作。

3.土地二级市场不活跃

去年，浙江省国土资源厅建立了存量建设用地盘活与新增建设用地计划分配3∶1挂机制。作为土地计划管理上的重大创新，此举在一定程度上能够激发乡镇、园区盘活存量土地的积极性。但由于收储融资比重大、缺乏公开的交易平台、买卖之间信息不对称、土地登记程序繁琐等多重原因，婺城区的土地二级市场一度不够活跃。自开展土地转让业务以来，每年的土地转让数目都较少，多数交易仍以转受让双方私下交易为主，以2016年为例，婺城区仅转让4宗工业用地。

二、二级市场发展过程中存在的问题及产生原因

1.法律法规仍不健全

目前国家尚未出台关于土地二级市场的法律法规，现有的一些规章制度也存在一些操作难点。婺城区工业用地转让的主要依据为《中共金华市委办公室金华市人民政府办公室关于推进市区“四破”专项整治试点工作的若干意见》（金委办发〔2014〕39号）。文件明确规定土地转让时投资应达到开发投资总额的25%以上，但是25%较为粗略难以量化，不利于转让的条件认定。虽然在实际操作中普遍采用第三方机构进行评估的方式来认定是否达到投资额度，但程序上仍然缺少法律依据。

2.流程设置不够科学

土地二级市场是在出让宗地的剩余年限里进行开发建设，由于企业不同，产业不同，需要重新约定经济技术指标，因此仍应以区政府、经济发展部门为主导，采取各部门联审的方式对企业进行审核。但由于涉及部门较多，二级市场发展不健全，转让数目少，目前婺城区以国土资源部门为主导，不仅要审核企业是否符合转让条件，还要重新约定包括亩产收益、投资强度等等一系列经济技术指标，还要征求环保、规划、经发等部门的意见。因缺乏明确规定和高效的部门配合，导致流程复杂，审批时间长。且存量土地交易经常不是“裸地”交易，而是与地上建筑物，特别是与房产交织在一起的，也给交易带来难度。

3.缺乏公开交易平台

二级市场交易缺乏明确的法律规定和交易规则，也没有固定的土地交易场所，想要获得二级土地的相关信息，只能依靠朋友之间的打听，缺乏公开、系统、完善的交易平台。由于土地二级市场中的中介职能的缺失，土地市场信息不能共享，在很大程度上导致了一些低效企业、存量建设用地不能盘活、再开发，势必影响了二级土地市场的活跃。

4.隐形交易普遍存在

按现行的规定，土地使用权的转让，以申请为原则，如果私下完成交易而不主动申请，政府部门就难以掌握。由于不申请、不登记、不办手续可以不纳税、不交手续费，受经济利益驱使，不少国有土地使用权采取股权变更等方法进行转让或交易。交易后既不办理转让手续，也不主动向政府部门登记，成为隐形交易。不仅给后续监管带来难题，同时这种私下交易往往带来不同程度的经济纠纷，不仅扰乱市场秩序，还影响社会稳定。

三、发展二级市场的思考与建议

1.完善法律法规

目前，我国土地二级市场的法律法规非常薄弱，甚至缺失，不少办理和执行的依据以地方的管理规章为主，为此建立和完善适用于土地二级市场的法律体系迫在眉睫。国家要在总结各地好的做法和试点经验的基础上，出台国家层面的法律法规，让国土资源部门有法可依。同时，各级政府和土地管理部门也要根据各地的实际情况以及发展需要细化政策，提高政策制度的可操作性，明确交易规则、交易方式、交易程序、税收政策、违规处罚等，保障二级市场行为依法依规操作。

2.构建交易平台

建议通过借鉴土地一级市场的运作模式，由政府主导，以土地有形市场为载体进行资源整合，构建土地二级市场的信息服务平台，让符合转让、出租、抵押条件的土地使用权，进入土地有形市场，实行公开交易。有形市场提供各种交易服务，与市场机制形成互补，能够促进土地转让行为的公开合法化。土地二级也要培育和规范中介机构，发挥社会中介机构在市场交易活动中的桥梁作用，推动信息共享。要明确政府主管部门，主管部门要做好咨询和调解服务，同时也要做好对土地二级市场的指导、监督和检查工作。

3.强化后续监管

目前婺城区对土地一级市场的监督管理技术上可以依托浙江省土地供应动态监管系统和土地市场动态监测与监管系统，及时提醒各乡镇国土资源所开展动态巡查。在土地二级市场的发展过程中，应充分借鉴土地一级市场的发展经验，完善监测监管信息系统，健全土地二级市场动态监测监管制度，加强合同履约监管，对不按时开竣工，容积率、建筑密度等不达标，或者产生土地二次闲置的，也要采取相应的措施，严格追究责任。

4.深化“互联网+政务”

随着“放管服”的不断深入，到现在的“最多跑一次”工作，“互联网+政务”给群众和企业带来的便利是显而易见的。尤其是不动产统一登记以来，在交易过程中，极大地方便了群众。在发展土地二级市场的过程中，也应融入“互联网+”技术，依托现有的一级市场交易平台，建立网上土地转让系统，规范交易流程，加强交易管理与不动产统一登记之间的有序衔接，不断提高土地转让效率，从而加快存量土地的入市节奏，快速盘活和有效利用城市存量建设用地。