关于农村土地综合整治的实践与思考——以平湖市为例

□ 平湖市国土资源局 高浩健

关于农村土地综合整治的实践与思考
——以平湖市为例

□ 平湖市国土资源局 高浩健

开展农村土地整治，是新形势下加强耕地保护、支持新农村建设，促进城乡统筹发展的一项创新之举，也是转变农业和农村经济发展方式的战略选择。从2009年以来，平湖市围绕实施农房改造集聚工程，以城乡建设用地增减挂钩为平台，大力推进农村土地综合整治，取得了明显成效，城乡建设用地结构得到优化，土地集约利用水平进一步提高，耕地保护共同责任机制有效落实，有效破解了农民建房难问题，推动了城乡统筹发展和新农村建设。

一、农村土地综合整治的做法及成效

2009以来，平湖市共立项农村土地综合整治项目58个，规划搬迁农户7081户，规划新增耕地7611.58亩，申请使用复垦周转指标6952.38亩。至2016年底，共完成建设用地复垦6521.16亩，如期归还复垦周转指标3449.2亩。8年来，全市用于农房改造集聚建设资金超过41亿元，农民建房累计达到30970户，占农民总户数的37.31%。

1.坚持政府引导，落实责任抓推进

一是强化组织领导。把农村土地综合整治作为事关农业农村现代化、事关维护农民切身利益的大事来抓，建立完善市镇村三级工作推进领导小组，明确各级行政“一把手”牵头抓总，实行市级领导联系挂钩制度，专门成立市镇两级土地整治工作办公室，具体组织实施整治复垦工作。二是落实工作责任。市政府与各镇（街道）、相关部门签订工作责任书，各镇（街道）与涉及村签订项目实施协议书，从项目立项、组织实施到实地验收等各个环节，明确和落实各方的工作职责、目标任务、权利义务。三是严格督查考核。建立了工作例会、日常督查、定期通报、警示约谈等制度，将土地整治复垦纳入镇（街道）目标绩效考核内容，并对土地整治工作进行单独考核，做到奖罚分明，增强了工作实效。

2.加强政策保障，加大激励抓推进

一是加强政策支持。先后出台《关于在“两新”工程建设中加强建设用地复垦扎实推进农村土地综合整治的实施意见》《关于推进农村土地综合整治的政策意见》等，加大土地整治工作的财政支持力度，促进了镇（街道）项目实施进度。二是完善安置方式。坚持以人为本、因地制宜，实行三港新城集中置换安置、联排自建房安置、公寓房安置、货币安置等多种安置方式，增强了对农民搬迁集聚的吸引力，如三港新城已建成安置房4650套，除满足本地拆迁户安置外，已容纳农村土地综合整治项目搬迁户600余套。三是加大资金补助。每年安排不少于5000万元，专门用于整治复垦以奖代补，同时根据整治复垦情况给予镇（街道）每亩800元的奖励。各镇（街道）结合实际，完善了激励政策，通过免收新社区基础设施配套费、给予宅基地占地补助、提前搬迁奖励等，有效调动了农户搬迁的积极性。

3.注重探索创新，完善机制抓推进

一是鼓励整自然村落搬迁复垦。在广陈镇三兴等三个村探索开展以整自然村落、集中连片搬迁为主的农村土地综合整治工作，通过“三摸、三定、三公开”，确定项目实施规模、实施区域和实施期限。同时实行搬迁农户、周转指标、项目资金“三封闭”管理，三村项目共涉及搬迁农户188户，拆旧区面积163亩，项目节地率达到48%。二是积极落实政银合作政策。与农业银行达成战略合作协议，启动复垦节余指标质押贷款服务项目，目前已有2个“地票”质押项目获批。专门成立注册资本5000万元的平湖市农村土地整治有限公司，整合统筹12个土地整治项目，以项目节余指标打包向农业银行申报获批了贷款项目。三是探索推进复垦节余指标调剂交易。一方面，抓好市域范围内指标调入调出双方的工作协调，将节余指标调剂用于重大民生工程和重要产业项目。近年来，跨镇（街道）共调剂交易节余指标497亩，交易总额1.92亿元。另一方面，鼓励镇（街道）在实施整治项目过程中，选择新社区安置点中地段较好的区域，规划进行商住开发，所获得土地收益用于基础设施建设，政府再进行回购。

4.抓好工作结合，统筹协调抓推进

一是与“三改一拆”工作有机结合。对拆除地块符合土地整治复垦条件的，调整纳入当地土地整治项目区，目前已有436亩纳入了土地整治项目，既减少了复垦成本，又提高了项目节地率。二是与腾退低效用地工作有机结合。对零星分布、具有整理复垦潜力的砖瓦窑场、工矿废弃地、村级集体建设用地等，优先列入农村土地综合整治范围。近年来对6个砖瓦窑厂实施关停并启动复垦，新增耕地429亩。同时对全市行政村的存量集体建设用地进行了专项调查，梳理出166亩低效土地，编立了2个整治项目，将分散的土地集中置换到开发区，以土地入股形式增加村集体经济收益，提高了土地开发利用效率。三是与“美丽乡村”建设有机结合。坚持农村土地综合整治与“美丽乡村”、新农村建设协调推进，将农户整组搬迁、土地经营权整体流转有机结合，全市土地流转面积16.5万亩，其中12个村实现了整村土地流转，既促进了农房连片拆除复垦，提高了耕地质量，又为农业规模经营、农户收入增加创造了条件。

二、工作推进过程中的主要困难和问题

1.思想认识不到位

对农村土地综合整治工作的重要性、必要性还认识不足，理念上还存在偏差，没有从战略角度、实际要求、形势倒逼等方面去认识，没有把它作为一项事关当前、有利长远的重大任务去推进。实施过程中“重搬迁建新、轻拆旧复垦，重指标挂钩、轻整治质量”的问题还比较突出。有的镇街道重视力度不够，责任落实不到位，人员配备力量不足，推动工作缺少力度，对整治复垦工作的要求还不高，现场管理工作不够到位，影响了工作进度和质量。一些到期项目进度安排不紧，实施工作督促不够，致使复垦调整率较高。

浙江属东部沿海省份，素有“七山一水二分田”之称，长年受梅雨和台风暴雨的影响，由于特殊的地理环境和气候条件，浙江省是山洪灾害易发、多发省份，山洪灾害对经济社会和人民生命财产造成极大的危害。随着全球气候变化，极端天气事件增多，浙江省出现强降雨特别是局地强降雨的趋势明显，雨强纪录不断被刷新，山洪灾害呈多发的态势。据统计，近年全省小流域山洪灾害造成的人员伤亡占洪涝灾害伤亡总人数的70%以上。山洪灾害已成为浙江省自然灾害造成人员伤亡的主要灾种，是当前防洪减灾亟待解决的突出问题。

2.财政压力大

资金仍然是主要制约因素，农村土地整治在实施操作过程中，前期资金投入大，回收平衡周期长。特别是建新安置区的征地、拆迁、基础设施、配套建设等，实施主体投资相当大，对于经济实力薄弱的镇街道，财政压力十分突出。前几年，有些项目平台建设征迁安置挤占较多，拉高了投入总额，项目节地率难以体现。同时有些项目拆旧搬迁以征迁方式为主，成本高、投入大，一个项目投资需要好几千万乃至上亿，资金占用数量大、筹措难度大，对于后续项目的实施也会带来较大的影响。

3.融资还贷缺乏保障

当前政府性融资虽然比以往宽松，但前几年镇街道融资负债规模较大，现有可抵押资源少，融资后还贷缺乏保障，导致融资项目很难组织。以土地整治结余指标作为抵押物，嘉兴市级层面专门出台了政策意见，明确了具体程序、标准规范、操作模式、风险管控机制等，平湖市也组织获批了1.7亿元的农行融资项目，但审核批准时间长、项目用款期限短、资金使用限制多。

4.镇级层面缺乏激励政策

市级层面建立了以奖代补、指标交易、统筹补助等政策，对于推动整治复垦发挥了重要作用。但总体力度还不够大，特别在激励的针对性方面，如对集中连片搬迁的激励上还不突出，对项目节地率的补助标准也不高。镇级层面主要根据项目出政策，稳定性不够，力度也不大，有的甚至还没有出台本级的激励政策，没有政策引导激励，完全靠农民自然搬迁。镇街道之间、项目之间，激励政策也不尽相同，影响了整治项目立项的实施。加之政策的不平衡，造成了农户的攀比心理，在实际操作中往往出现许多矛盾。

5.机制体制尚未转变

目前所有整治项目的实施主体全部是镇街道，还没有村级组织实施的项目。这几年，在如何调动基层组织实施主动性、以村为单位实施整治项目方面，思考不多、缺乏探索。引导农户搬迁上虽然想了很多办法，但总体上还是以动员引导为主，以行政手段为主，在运用价格杠杆、市场机制上缺少尝试。整治项目在立项实施过程中，没有实行封闭运作，结余指标被挤占情况也比较突出，指标价值也不能体现。

三、加快农村土地综合整治工作的几点思考

1.要摆上重要日程

2.要形成部门合力

要改变国土资源部门单打独斗的局面，建立健全共同责任机制。市级层面要调整充实领导小组成员，建议明确一位市领导专门牵头，抽调人员专门负责。市级各相关部门要按照整治工作要求，各负其责，加强协调，形成合力，确保支持服务到位，指导协调到位，管理督促到位。市国土资源局要会同领导小组办公室负责协调整治项目立项选址、规划编制、项目报批、项目验收等工作，做好复垦指标的使用和管理；市农办要负责整治工程建设和新社区规划的综合协调，研究城乡统筹发展推进机制；市财政局要负责整治项目政策激励、预算审核、资金拨付、资金监管等工作，千方百计保障资金需求；市规划建设局要负责新社区规划管理工作，指导农村住房改造、基础设施和公共服务设施建设等项目实施；市农经局要负责复垦区域新增耕地质量认定和后续管理。各部门要按照各自职能，做好相关工作，齐心协力推进土地整治。

3.要强化考核督查

农村土地综合整治工作要继续纳入镇（街道）年度工作目标责任制考核和耕地保护责任制考核内容，提高考核权重，并设立单项奖励项目，明确对项目实施快、工作完成好的镇（街道）进行表彰，对工作不力、进展缓慢的实行约谈和问责。继续实行市委、市政府领导挂钩联系农村土地综合整治项目制度，完善整治工作督查协调机制，经常交流沟通，定期通报进度，加大对项目实施工作的督促指导，及时协调解决项目实施中的困难问题，保证整治工作加快推进。

4.要完善政策措施

市级层面要进一步调整完善激励政策，建立土地整治专项资金，明确资金筹措渠道。提倡和鼓励整村整组搬迁、集中连片复垦，提倡和鼓励提高复垦项目的节地率，提倡和鼓励提高整治项目的复垦质量。特别是对节地率高的整治项目，要突出补助奖励的政策倾斜。要指导督促各个主体出台或完善激励政策，加大对搬迁农户的奖励补助，真正发挥政策补助对土地整治推进和农户搬迁集聚的“四两拨千斤”作用。尤其要研究鼓励选择公寓房、货币补偿等政策，以及村一级的收益问题。对今后以土地整治项目封闭运作的融资项目，市财政给予一定的贴息补助。

5.要创新工作机制

要拓宽融资渠道，充分用好整治项目节余指标抵押融资政策，依托市级整治公司平台，选择节地率高、实施预期好的项目，提前谋划，加强对接，积极组织上报融资项目。在贷款资金使用上实行统筹调配，实行封闭管理，以控制信贷风险，提高资金使用效率。坚持农村土地综合整治与农房集聚紧密结合，改变以往主要依靠行政推动、考核激励、政府资金托盘的模式，积极探索农村土地综合整治新机制、新路子。提倡“化整为零”，依据土地整治规划和新社区规划，推行以村集体经济组织为主体实施项目。整治项目获取的复垦指标调剂交易等收益，全部归村集体经济组织所有，充分发挥村规民约的“自治”作用，调动村级组织的工作积极性和农民主动参与性。政府部门重点在前期土地征收、资源配置、政策配套、考核激励等方面予以保障。

小知识

什么是土地整治

土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。在我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。