检察视野下对保护留守儿童合法权益的思考和建议

●何晓波/文

检察视野下对保护留守儿童合法权益的思考和建议

●何晓波*/文

留守儿童合法权益保护的缺失，是我国农村大量剩余劳动力向城市转移过程中引发的一种严重社会现象，已亟待引起广泛关注。本文以保护留守儿童合法权益的理论依据为前提，从当前留守儿童合法权益保护的现状入手，在分析问题成因的基础上，从检察视野角度提出了加强留守儿童合法权益保护的对策和建议。

留守儿童 权益保护 未成年人检察

近年来，随着城市化进程的不断加快，越来越多的农村青壮年外出务工，留守儿童合法权益受到侵害的现象时有发生。检察机关作为法律监督机关，对维护留守儿童合法权益负有义不容辞的责任。

一、保护留守儿童合法权益的理论依据

联合国《儿童权利宣言》提出了各国儿童均应享有各项基本权利，规定了儿童在任何情况下都应首先受到保护和救济，并应通过法律和其它方法获得各种机会与便利，得到身体、心智、道德、精神等方面的发展。我国于1990年加入该条约。当前，我国以《宪法》为主，以《未成年人保护法》《民法通则》《婚姻法》《继承法》《义务教育法》等法律所形成的儿童权利保护体系，是对《儿童权利宣言》精神的具体体现。如《宪法》第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”《未成年人保护法》第3条规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。”留守儿童作为儿童中的特殊群体，当然也应平等地享有这些权利。

二、当前留守儿童保护的突出问题

据2013年全国妇联发布的《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，当前全国农村留守儿童数量约为6102.55万，其中14岁以下留守儿童已超过4000万，占农村儿童总数的37%。2014年中国青少年研究中心发布的《全国农村留守儿童状况调查》显示，当前全国农村留守儿童51，7%的父母都长期外出务工，46.5%的留守儿童留守时间超过2年，32%的留守儿童留守时间超过5年。当前，留守儿童保护主要面临以下几个问题：

（一）受监护权保障不力

《民法通则》第16条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有监护能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等担任监护人。”《未成年人保护法》第16条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”目前，许多留守儿童只能选择独自或与年迈的亲属、其他近亲属一起生活，造成了留守儿童监护缺失的现象普遍存在。单亲监护、隔代监护、同代监护，甚至是不确定监护、无监护现象暴露出了很多的问题，如监护职责不清晰、不明确；监护时间不确定、不固定；监护人监护能力不足、监护水平有限等等。

（二）受教育权重视不够

无民事行为能力或是限制民事行为能力的留守儿童正处于成长发育的关键时期，特别需要父母在思想认识及价值观念上的教育和引导。然而，绝大部分留守儿童在生活上、学习上无法及时得到父母的呵护、帮助和督促，很难独立养成良好的学习习惯。同时，很多留守儿童往往过早的背负了照看家人和承担农活的重任，更容易在遇到困难时放弃学业。据教育部门统计，农村留守儿童初中升高中的比例已从1985年的22.3%下降到当前的18.6%，留守儿童接受教育实际上并未真正落到实处。

（三）人身安全令人担忧

媒体频频报导的留守儿童受性侵事件、窨井事件，以及因为长期感到孤独无助，留守儿童最终选择自残、自杀事件等，折射出了留守儿童人身安全方面的问题。与其他孩子相比，留守儿童更易产生消极情绪，易受社会不良因素的影响。家庭、学校、社会之间联系不多、沟通不畅，对留守儿童的保护和有效监督不及时、不完善、不到位，对其人身安全缺乏综合指导和必要保障，绝大多数留守儿童缺乏安全防护意识和自我保护能力，容易沦为违法犯罪案件中被侵害的对象。据公安部门统计，当前，在全国被拐卖的儿童中，留守儿童的数量已高居第二位。

（四）违法犯罪日益增多

留守儿童的父母在外出务工后，对孩子缺乏必要的亲情呵护与情感交流，对其成长需求、心理感受无法细致体察，更无法进行及时必要的应对教育，许多孩子不同程度的存在性格缺陷和心理障碍。有的留守儿童逃学旷课，沾染社会恶习，参与不良团伙，受到教唆、引诱后，最终走上违法犯罪的道路。据统计，有些地区留守儿童违法犯罪的比例已占到未成年人犯罪比例的50%。

三、留守儿童合法权益保护缺失的原因分析

（一）立法保护体系尚不健全，法律法规缺乏可操作性

当前，我国针对留守儿童合法权益保护的相关法律法规还比较滞后，缺乏针对性、有效性和可操作性，留守儿童生活、教育中出现的一些新问题，依据目前的法律法规还难以解决。例如，现有的监护制度笼统规定了父母对未成年子女的监护责任，然而现实生活中其父母却不得不将监护子女的权利和义务让与他人行使或是干脆抛弃。尽管2006年修订后的《未成年人保护法》规定了对农村留守儿童的委托监护制度，从立法上首次对留守儿童的监护制度做出了明文规定，但由于没有配套的相关规定及现实基础，且将维护留守儿童的合法权益的任务分配给了留守儿童的父母，在实践中无法达到预期的目的和效果。

（二）社会保护责任主体单一，缺乏全面性和及时性

留守儿童合法权益社会保护的责任主体包括各个社会团体、组织和公民个人。不能将这一社会化问题的解决“归责”于社会个体或某一群体，否则难以取得实效。当前来看，农村社区是留守儿童主要的活动场所，但社区难以发挥保护作用。而作为对留守儿童履行社会保护职能的主要参与者来说，政府却只能针对那些有重大影响的权利进行社会保护，造成了留守儿童社会保护责任主体单一，非政府组织和个人发挥作用小，社会保护缺乏全面性和及时性的不良局面。

（三）家庭教育重视程度不够，父母责任过于简单化

我国目前实行的城乡二元户籍制度，使得留守儿童跟随父母进城读书受教育比较困难。大多留守儿童的父母对子女的家庭保护简单化，放任、忽视甚至是无视孩子的心理满足程度，使孩子在自律能力较差、辨别能力较弱的关键成长期得不到父母的关爱和呵护，加剧了孩子们自卑、孤僻、抑郁、脆弱甚至逐渐形成憎恨、仇视社会的畸形心理。

四、检察视野下加强留守儿童合法权益保护的几点建议

近年来，检察机关立足检察职能，延伸检察触角，通过教育、感化、关爱、维权等措施开展了一系列的工作，取得了一定的法律效果和社会效果，但仍存在一些问题。建议从以下几个方面解决留守儿童权益保护问题：

（一）立法保护

在相关法律法规的制定和修订中，建议：第一，应特别关注留守儿童受教育权、人身权、发展权等各项权益的设置，为完善留守儿童合法权益保护机制提供法律依据。第二，建立国家监护制度和监护体系，成立专门的监护机构，建立起职业化、专业化的未成年人合法权益保护队伍，对未成年人尤其是对无人监护的留守儿童行使监护人职能。第三，在基层法院增设监护监督裁决机关，设立专职的监护监督裁决法官，具体承办有关留守儿童的监护监督裁决事务。第四，增加亲子团聚权的设置，增加对留守儿童，特别是留守儿童中的智障女童、未成年女童等特殊群体保护的相关规定，落实留守儿童的监护主体，明确具体的监护职责。

（二）司法保护

完善未成年人犯罪刑事司法程序。第一，进一步完善未成年人犯罪刑罚体系与法律援助制度，在适用宽严相济刑事司法政策的基础上，确定一个较为缓和的轻刑罚体系，对较轻的犯罪行为，设置教育改造、劳动赔偿、社会服务、社会监管等非羁押性的处罚措施。第二，公检法和司法部门应延伸司法保护职能，在依法严厉打击各类侵害留守儿童合法权益犯罪行为的同时，针对涉案的留守儿童应酌情考虑其生活环境、成长经历，对其实施司法救助。第三，公检法和司法部门应将做好维护未成年人，包括留守儿童合法权益宣传工作作为职业责任和社会义务，增强他们的维权意识和法制观念。

（三）社会保护

从根本上解决留守儿童问题，还需要国家和社会的广泛关注。第一，从中央到地方设置留守儿童权益保护专项资金及配套管理机制，定期为符合条件的困难留守儿童进行生活、学习上的救助。第二，加强农村经济建设，改变农村经济落后、农民工与留守子女被迫分离的局面，使留守儿童的父母有能力承担起对子女的监护和教育责任。第三，建立留守儿童权益保护和犯罪预防帮教社会化体系，加强综治、民政、共青团、妇联、学校、社区等单位间的联系配合，探索适应留守儿童需要的农村办学模式。第四，广泛吸收具备一定专业知识的社会力量加入留守儿童权益保护志愿者队伍，促进以家庭保护为中心，有政府支持、社会协同、公众参与的留守儿童权益保护机制的有效建立和良好运行。

（四）家庭保护

第一，为留守儿童提供在户籍外地区接受教育的机会，为其父母尽到家庭保护责任提供良好的制度条件。第二，注重提高留守儿童父母的家庭责任意识，强化家庭教育功能。第三，注重加强父母与留守子女的情感沟通，父母在外出前慎重选好孩子的监护人，还要及时与子女、学校、监护人进行有效的沟通。

（五）检察保护

第一，检察机关主动参与社会管理创新，注重加强犯罪预防工作。检察机关应利用现代信息网络媒体平台，通过开展形式多样的普法活动，向留守儿童宣传法律知识、提供法律咨询服务，并结合办案开展有针对性的专题调研和对策研究，分析留守儿童实施侵害行为或是受到侵害的原因、特点和规律，准确把握维权工作的动向。第二，严格履行诉讼监督职能，严厉打击有关刑事犯罪。对于侵害留守儿童合法权益的刑事案件，尤其是未成年人犯罪的刑事案件，坚持具体案件具体分析，严把审查批捕关，坚持少捕、慎捕，切实降低捕后轻刑判决率。注重严把审查起诉关，对符合条件的案件依法作出附条件不起诉决定。对符合轻微刑事案件的情形，应加强社会调查，对案件不捕不诉进行综合风险评估，通过和解着力减少社会不和谐、不安定因素，充分体现司法理性和人文关怀。第三，不断探索拓宽工作思路，建立健全科学工作机制。通过建立留守儿童数据库，以检察建议的方式及时向学校等相关部门发送意见建议，督促其开展留守儿童心理健康、心理疏导、心理咨询等活动；建立社会调查工作制度，在留守未成年人犯罪案件审查逮捕时，对涉案未成年犯罪嫌疑人进行社会调查，了解其犯罪原因、平时表现、家庭环境、性格特点等因素，对其主观恶性、悔罪表现、监护条件等方面进行全面细致的摸底；建立合适监护人到场制度，讯问留守未成年犯罪嫌疑人、询问留守未成年被害人都要求合适监护人到场，以全面维护其合法权益。

*河南省信阳市人民检察院法律政策研究室副主任［464000］