检察官司法办案追责程序的构建

2017-02-08李卫东

中国检察官 2017年1期

●李卫东/文

检察官司法办案追责程序的构建

●李卫东*/文

随着司法责任制改革的不断推进，检察官司法办案的职权逐渐明确，行使职权的独立性也逐步增强，逐步形成了以检察官为中心的办案形式，检察官对案件终身负责。科学设计检察官司法办案追责程序，即在保证检察官依法独立行使检察权的前提下，以强化责任追究为切入点，对检察权的行使实施有效的监督制约。

司法办案追责程序构建

现行的专门涉及检察人员责任追究的规定主要有《检察官纪律处分暂行规定》（1995年最高人民检察院颁布）、《检察人员纪律处分条例（试行）》（2007年最高人民检察院颁布）以及《检察人员执法过错责任追究条例》（2007年最高人民检察院颁布）（以下简称《条例》）。前两个文件主要是对检察人员违反检察纪律的行为给予何种纪律处分的具体规定，如违反政治纪律，组织、人事纪律，办案纪律，财经纪律等。《条例》针对的是检察人员的执法过错行为，即检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为，追究其执法过错责任的具体规定。这些文件规定从侧面反映了对检察人员执法过错行为的责任追究并非属于空白领域，而是有法可依。

程序是防止权力滥用、保障权力正确行使的有效保障。规范检察官司法办案追责，必须从程序设计做起。科学设计检察官司法办案追责程序，即在保证检察官依法独立行使检察权的前提下，通过设置公正、透明的检察人员追责程序，确保追责机制行之有效，追责有力。具体来讲，检察官司法办案追责程序可以从追责启动、责任审查、责任认定、申诉救济等方面进行规制。

一、追责启动程序

（一）启动事由

最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）规定了三种启动事由。其中，第34条列举了检察人员在司法办案工作中因故意违反诉讼程序和司法办案规定，应当承担司法责任的情形；第35条列举了因重大过失，怠于履行或不正确履行职责，造成严重后果或恶劣影响，应当承担司法责任的情形；第42条第2款规定了检察机关纪检监察机构对检察人员及时启动追责程序，进行责任倒查的情形，即“对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的”。据此，检察人员在司法办案中存在如上情形的，应当启动检察人员追责程序。

（二）启动主体

构建检察官司法办案追责机制，关键是形成对检察官司法办案工作全方位、全过程的监督制约体系，这也是回应社会关切、提升司法公信力的必经途径。因此，在启动主体上就要实现多元化、开放性。在检察机关内部，设置纪检监察机构、案件管理机构，以及上级检察机关作为内部启动主体；同时，在检察机关外部，设置案件当事人、［1］律师、辩护人及与案件无关的第三人［2］作为外部启动主体。对于符合启动事由的，上述主体可以提出启动追责程序。

（三）启动方式

根据主体的不同，启动方式也应有别。一是在外部主体方面，根据《意见》第27条规定，当事人、律师可通过举报、投诉、申诉、控告等方式启动责任追究程序，但就如何具体操作还有待进一步细化。对此，建议将上述启动方式适用于所有外部主体，即当事人、律师及与案件无关的第三人，均可采用检举控告的形式，并以书面申请为主、口头申请为辅，向受理机关提出启动追责申请。其中口头申请的，需制作笔录并由申请人签字确认。二是内部主体，基于监督职责，纪检监察机构、案件管理机构，以及上级检察机关均可依职权，以书面形式向受理机关提出申请。三是申请条件，在提出申请时，申请人需提供相关的线索及依据，且申请事由应当符合追责的情形。即要求启动主体承担一定的举证责任，以避免恣意申请。对于上述申请，受理机关经过初查，认为申请人能够提供相关线索及依据，且符合追责情形的，应当启动追责机制；对于不符合申请条件的，应当予以驳回，并说明理由。

二、责任审查程序

（一）审查主体

根据《意见》第42条规定，检察人员追责由人民检察院纪检监察机构受理，并负责调查核实。即由检察机关的内部机构进行追责前的审查。毋庸置疑，这样容易存在审查主体不能积极主动调查的问题，进而影响追责力度。对此，可从以下两个思路解决。一是由完全独立的专门机构审查，如《意见》中提到的检察官惩戒委员会。二是指定由其他同级检察机关的纪检监察机构审查，即回避可能存在的利害关系。如此，审查的主动性和公正性可以在一定程度上解决，但审查的成本、效率又将成为新的问题。被审查的检察机关本能的抵触，可能会使外来调查机构的工作难以开展。本文认为，结合我国司法现状，《意见》第42条由检察机关内部纪检监察机构受理并开展调查的规定，虽有一定的弊端，但总体讲，利大于弊。一方面，纪检监察机构是职责所在，有义务对检察官的司法责任问题进行监督并调查；另一方面，检察机关内部追责是近水楼台，更容易全面深入快速的掌握案件情况，提高追责实效。至于存在的弊端，可以通过强化监察职责和引入舆论监督等方面，增强审查主体的内在动力和外在压力，激发其审查的积极性和主动性。

（二）调查方式

《意见》对此没有相应的规定，本文建议针对不同的司法责任情形，采取不同的方式。涉及办案质量的，建议纪检监察机构通过个案评查方式进行调查。具体来讲，包括查阅案卷、通过办案系统审查办案流程、听取参与办案人员的意见等，即主要通过对案件本身进行评鉴，判断出现案件质量问题的原因，以及检察人员是否存在应予追责的情形。涉及办案履职行为的，建议采取询问控告申诉人、听取涉案人员意见、办案检察人员报告、核实相关物证书证等方式进行调查，即主要针对履职行为是否存在应予追责的情形开展调查。需要指出的是，对检察人员追责的调查主旨是为保障检察人员正确履行检察职责。因此，该调查是辅助性的，任何调查方式均不应阻碍检察权的正常运行。

（三）审查结论

根据《意见》第43条规定，经过审查，纪检监察机构认为应当追究检察官责任的，应当报请检察长决定后，移送检察官惩戒委员会审议。同时应当及时向检察官惩戒委员会通报审查的事实及拟处理的建议、依据。就此，纪检监察机构审查后，首先应当制作审查报告，写明经过调查核实的事实、证据及拟处理的建议、依据等。其次，应当将审查报告及时报请检察长审批。最后，关于移送检察官惩戒委员会审议的问题，本文认为，纪检监察机构就受理并调查的检察官司法办案责任案件，应无一例外的移送检察官惩戒委员会审议，即纪检监察机构只负责审查并形成报告，对责任追究仅出具建议；至于是否追责、该如何追责，则完全由检察官惩戒委员会决定。《意见》对移送审议设置了“纪检监察机构认为应当追究检察官责任的”的前提条件，值得商榷。

三、责任认定程序

（一）认定主体

根据《意见》第43条规定，省、自治区、直辖市检察官惩戒委员会负责审议检察官的司法办案责任。对此，一方面，由中立的惩戒委员会审议，有利于提高追究检察官司法办案责任的公信力，更容易获得社会公众的信服；另一方面，由专门机构负责审议，更有利于全面、客观的听取检察官的陈述和辩解，保障当事检察官的合法权益。与此同时，如上所述，本文认为责任认定的主体应限定为检察官惩戒委员会，而不应将该权力分散。不然，既不利于责任认定尺度的统一，亦不利于实现公正。因此，《意见》规定的纪检监察机构选择性的移送检察官惩戒委员会审议的模式，即纪检监察机构认为不应当追究检察官责任的可以不移送，本文认为不妥。这无疑赋予纪检监察机构一定的责任认定的权力，在某种程度上削弱了追责的力度和公信力。

（二）认定方式

本文认为，检察官惩戒委员会在受理纪检监察机构的报告后，应以书面审议为主，必要时可以核实相关证据、听取申诉控告人，及其他相关当事人的意见；对于纪检监察机构建议追责的，应当要求其就检察官应当承担司法责任承担举证责任；同时，审议过程应当保证当事检察官陈述、辩解的权力。

（三）认定结论及效力

《意见》第43条第3款规定，检察官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或给予惩戒处分的建议。据此，责任认定的结论分为无责、免责、给予惩戒处分三种，且从效力讲，惩戒委员会的结论仅是一种“建议”。对此，本文不苟同。设置检察官惩戒委员会，并由其对检察官司法办案责任进行审议，目的是利用其中立性、专业性的特质。如果其仅享有“建议”权，那么审议结论将失去强制性，审议也就成为空置，检察官惩戒委员会也就悖离了设置的初衷。因此，建议规定检察官惩戒委员会的审议结论具有决定性效力，而不应仅是“建议”。

四、申诉救济程序

申诉救济，是当事检察官在被认定应当追责并给予惩戒处分后的权利救济程序。为最大程度的实现公正、保障检察官合法权益，同时也对惩戒委员会行使权力进行有效监督，实现追责机制的法制化、规范化，设置检察官申诉救济程序是十分必要的。对此，《意见》规定“当事检察官有权进行陈述、辩解、申请复议。检察人员不服处理决定的，有权依照《人民检察院监察工作条例》等有关规定提出申诉”。但对于具体的救济程序却没有明确、详细的规定。在本轮司法体制改革中，检察官惩戒委员会是在省一级设立的。在此基础上，本文建议在省以上设置上一级检察官惩戒委员会，并对检察官追责实行两级终审制，即检察官申诉救济可通过本级复议、上一级复核的途径实现，上一级检察官惩戒委员会作出的复核决定为终局性结论。追责决定生效后即按照相关责任规定实行责任追究。